針對目前我國建設(shè)領(lǐng)域的腐敗無不與招標(biāo)環(huán)節(jié)中的暗箱操作有關(guān)的現(xiàn)象，江蘇省政協(xié)常委、江蘇省人民檢察院副檢察長吳汝信提出了“建議政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對公共建設(shè)資金進(jìn)行第三方監(jiān)督”的提案，這一提法在國內(nèi)還屬首次。

　　吳汝信建議，政府在高速公路建設(shè)、地鐵建設(shè)、過江大橋建設(shè)、市政重點(diǎn)工程、醫(yī)療設(shè)備藥品采購等項目中，可參照重大項目審計的模式，委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)對招投標(biāo)的全過程進(jìn)行客觀、獨(dú)立的第三方監(jiān)督，開辟公共建設(shè)資金監(jiān)督的新途徑。

    “公共建設(shè)領(lǐng)域可以說是腐敗的重災(zāi)區(qū)，而招投標(biāo)則是產(chǎn)生腐敗的重要環(huán)節(jié)。”作為江蘇省政協(xié)常委、江蘇省人民檢察院的常務(wù)副檢察長，吳汝信說的每一句話都有根有據(jù)。

　　沈陽的“慕馬”案、廣西的成克杰案、江西的胡長清案、貴州的劉方仁案……無不與招標(biāo)環(huán)節(jié)中的暗箱操作有關(guān)。“江蘇也存在這類問題，比如，原省交通廳長章晉元也是栽在高速公路建設(shè)上的。”吳汝信說，“從我多年的檢察工作實踐來看，公共建設(shè)資金項目由政府招標(biāo)，一旦缺少監(jiān)管，就會給領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手招標(biāo)投標(biāo)、謀取私利提供方便，因此而引起的腐敗案件也層出不窮、屢禁不絕。”

　　據(jù)《2006年中國建筑施工行業(yè)發(fā)展報告》披露，當(dāng)年1月至7月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案偵查建筑施工領(lǐng)域的商業(yè)賄賂犯罪案件1608件，約占商業(yè)賄賂犯罪案件總數(shù)的三成，其中，發(fā)生在招投標(biāo)環(huán)節(jié)的商業(yè)賄賂問題更為嚴(yán)重。

    檢察官披露

    建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)常耍五大花招

　　“從江蘇省省市兩級檢察機(jī)關(guān)多年的工作實踐看，建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)過程中，五大花招經(jīng)常被使用。”江蘇省檢察機(jī)關(guān)人士對記者說。

　　江蘇省南京市檢察機(jī)關(guān)曾查處過一起煤氣管網(wǎng)工程改造窩案。南京燃?xì)廨斉溆邢薰臼窃暇┦泄艿烂簹夤据斉涔芾硭摹叭a(chǎn)”公司。他們利用在全市管道煤氣管網(wǎng)改造、設(shè)計、施工及工程費(fèi)用審核、結(jié)算的壟斷地位，沒有經(jīng)過招標(biāo)程序，以照顧員工家屬的名義，就將各項工程給了燃?xì)廨斉溆邢薰荆@個幾乎沒有什么技術(shù)人員和管理人員的“三產(chǎn)”公司，只需把這些工程轉(zhuǎn)個手加個價“倒”給那些沒有任何施工資質(zhì)的包工頭，就得到了巨大利益。結(jié)果，該公司董事長兼經(jīng)理李鴻禮和他手下的一干人等，先后受賄并侵占公司財產(chǎn)達(dá)一千余萬元。

　　江蘇省檢察機(jī)關(guān)有關(guān)人士介紹說，這起案件采用的是規(guī)避招標(biāo)的花招。規(guī)避招標(biāo)有兩種方式：一是應(yīng)當(dāng)招標(biāo)不招標(biāo)，有的是采取拆分的方式，將每個標(biāo)段限制在50萬元以下；有的干脆利用壟斷權(quán)力，拒絕招標(biāo)。二是變公開招標(biāo)為邀請招標(biāo)，即參加招投標(biāo)的單位必須是接到發(fā)標(biāo)方邀請書的，這樣就直接限制了參與者的人數(shù)和范圍。長期從事招投標(biāo)評價的“睿之海信息研究中心”，曾在2006年公開披露，某電力公司2006年的三個招標(biāo)項目均明示采用邀請招標(biāo)方式。而根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法，這三個項目均不屬于邀請招標(biāo)的范圍。

　　由于各地都在加強(qiáng)招投標(biāo)的監(jiān)督，“道高一尺、魔高一丈”，“量身定做”這個花招便應(yīng)運(yùn)而生。

　　江蘇某大型國營煤礦修建職工宿舍進(jìn)行招標(biāo)，其內(nèi)部已經(jīng)選定了幾家以前曾經(jīng)在本單位做過工程的關(guān)系較好的施工單位進(jìn)行投標(biāo)，于是在招標(biāo)公告中其公布參加投標(biāo)的條件中有一條：曾經(jīng)在本煤礦有過工程業(yè)績。最后，除了已經(jīng)確定的那幾家施工單位，其他施工單位均無法參加投標(biāo)。

　　檢察官介紹說，看起來，這些工程都實行了公開招標(biāo)，只要符合條件都可能投標(biāo)并中標(biāo)。但由于招標(biāo)方對中標(biāo)單位提出了“以往業(yè)績、產(chǎn)品品牌、獲獎情況”等要求限制，事實上只有其看中的單位才有可能參與投標(biāo)與中標(biāo)。

　　南京一家大型國有企業(yè)的一個辦公樓項目進(jìn)行招標(biāo)，在招標(biāo)開始前，企業(yè)就內(nèi)定了一個關(guān)系比較好的單位作為中標(biāo)單位。由于擔(dān)心通過公開招標(biāo)競爭的方式并不能保證其中標(biāo)，作為該項目評標(biāo)委員會主任委員的單位領(lǐng)導(dǎo)在介紹投標(biāo)單位情況時，對其他投標(biāo)單位一帶而過，而對那家內(nèi)定的中標(biāo)單位，明確表示了與其合作的愿望，并在評標(biāo)休息期間又與其他評委單獨(dú)“交流”，結(jié)果讓預(yù)定單位如愿中標(biāo)。

　　“這叫控制評標(biāo)，是招投標(biāo)中的又一個花招。”一些檢察官對記者說。

　　據(jù)介紹，現(xiàn)行工程招標(biāo)制度中的一些漏洞和監(jiān)管上的缺失，也常被不法者利用，出借資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)就是一種。

　　所謂圍標(biāo)，就是圍標(biāo)人借用或雇用多達(dá)五六家不同名稱的有資質(zhì)的公司出面當(dāng)槍手參與項目的競標(biāo)，以排斥其他競標(biāo)者入圍，最后造成無論是哪一家競標(biāo)者中標(biāo)，都是圍標(biāo)人中標(biāo)；一旦中標(biāo)，第一中標(biāo)人棄標(biāo)，由第二中標(biāo)候選人成交而抬高中標(biāo)價。出面參與的公司又可按項目資金收取管理費(fèi)。

　　串標(biāo)則是由參與競標(biāo)的幾家不同企業(yè)共同發(fā)起的。大家拿到甲方的招標(biāo)書后，共同研究，設(shè)計，討論好這一次由誰來擔(dān)任中標(biāo)人后，互相串通，聯(lián)手壟斷價格，分割利潤。如，有的串標(biāo)企業(yè)報價時為了抬高“所有報價的平均值”，故意偏離市場行情，報價特別高；還有的串標(biāo)企業(yè)故意制造無效投標(biāo)或者棄標(biāo)，或法人代表未簽字，或投標(biāo)文件份數(shù)不符，或報價漏項、重復(fù)計價等，只有一家作出了實質(zhì)性響應(yīng)；還有一些供應(yīng)商的做法是給人陪標(biāo)，截標(biāo)時故意棄權(quán)，造成最后只有惟一一個滿足招標(biāo)需求，自然只能是他中標(biāo)。中標(biāo)者最后再給其他參與串標(biāo)企業(yè)分享利潤，下一次再繼續(xù)“排排座，吃果果”的游戲。

　　而在所有這些花招中，“低價中標(biāo)后變更合同”被檢察官們認(rèn)為是最惡劣的一種。

　　在章晉元一案中，檢察機(jī)關(guān)就發(fā)現(xiàn)，江蘇某段高速公路建設(shè)時不斷地變更設(shè)計施工方案。橋梁可以變，道路走向可以變，道路基礎(chǔ)可以變，不斷變更設(shè)計的結(jié)果，使決算居然超概算300%！

　　檢察官介紹說，整個招標(biāo)過程無懈可擊，中標(biāo)單位也是報價最低，一旦中標(biāo)，就不斷地變更設(shè)計方案或者施工方案，進(jìn)而變更合同價格，使工程一再地超預(yù)算。在目前各類工程建設(shè)領(lǐng)域中，這種以低價中標(biāo)，在合同履行階段變更合同以謀取不正當(dāng)利益的操作方式并非個別。

    引入第三方

    全過程監(jiān)督防權(quán)力集中帶來腐敗

　　據(jù)了解，從2000年1月1日起，我國招標(biāo)投標(biāo)法便開始實施。在這部法律中，已經(jīng)就公共資金建設(shè)項目的招投標(biāo)作出了規(guī)定。而采用招投標(biāo)的方式，目的就是通過充分競爭降低采購成本確保工程質(zhì)量，同時也希望通過市場競爭行為有效防止權(quán)力集中帶來的腐敗。

　　“有規(guī)定也有監(jiān)督，但不完善。”吳汝信這樣評價招投標(biāo)領(lǐng)域的法律現(xiàn)狀。他告訴記者，目前我國的公共資金建設(shè)項目只要超過50萬元，就應(yīng)該實行招投標(biāo)。對這個招投標(biāo)過程實行監(jiān)督的，一是政府的招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，一是本系統(tǒng)本單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門。應(yīng)該說，這對招投標(biāo)的公開、公正起到了一定的作用，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因為政府的招投標(biāo)辦公室多數(shù)只能進(jìn)行過程監(jiān)督和備案，而本單位紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督同級已是勉為其難，更不可能監(jiān)督其單位領(lǐng)導(dǎo)了，“章晉元案就是一例”。更何況，由于招投標(biāo)是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，紀(jì)檢監(jiān)察部門即使想實施問題監(jiān)督就已經(jīng)很難，更不要說達(dá)到質(zhì)量監(jiān)督的全、精、深層次了。

　　在今年的江蘇省政協(xié)十屆一次會議期間，吳汝信針對這一情況提出了“建議政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對公共建設(shè)資金進(jìn)行第三方監(jiān)督”的提案：鑒于目前招投標(biāo)領(lǐng)域存在的腐敗問題仍十分突出，現(xiàn)有監(jiān)督體系仍存在不完善之處，建議政府考慮在公共資金招投標(biāo)領(lǐng)域中，如高速公路建設(shè)、地鐵建設(shè)、過江大橋建設(shè)、市政重點(diǎn)工程、醫(yī)療設(shè)備藥品采購等項目中，可參照重大項目審計的模式，委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)對招投標(biāo)的全過程進(jìn)行客觀、獨(dú)立的第三方監(jiān)督，開辟公共建設(shè)資金監(jiān)督的新局面。

　　吳汝信告訴記者，工程監(jiān)理是在工程建設(shè)過程中對工程質(zhì)量的監(jiān)督，而專業(yè)機(jī)構(gòu)對公共建設(shè)資金的第三方監(jiān)督，則是對招標(biāo)質(zhì)量、資金使用質(zhì)量的全過程監(jiān)督。與工程監(jiān)理不參與施工一樣，資金監(jiān)督的第三方也不經(jīng)手資金的投放，而是通過對招標(biāo)過程以及標(biāo)段履約情況進(jìn)行評價和監(jiān)督，并且公開發(fā)布，從而實現(xiàn)對資金使用的質(zhì)量進(jìn)行評價和監(jiān)督。也可以參與項目招標(biāo)文件范本和各具體招標(biāo)文件的編制，對各項招標(biāo)基礎(chǔ)文件內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范和審查，并制定評標(biāo)辦法和進(jìn)行評標(biāo)監(jiān)督，同時根據(jù)整個招標(biāo)過程，對該項招標(biāo)及合同履約進(jìn)行整體評價，并向社會公布。

    先行者試水

    南京推行“第三方監(jiān)督”已3年

　　南京市早在2005年就開始了“公共建設(shè)資金第三方監(jiān)督”的實踐。

　　在當(dāng)年的《南京市依法治市工作要點(diǎn)》中，就有“進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)市場，積極探索制度防腐的具體措施，運(yùn)用《招投標(biāo)可信度評價標(biāo)準(zhǔn)(3N標(biāo)準(zhǔn))》評價招投標(biāo)活動，形成招投標(biāo)市場主體嚴(yán)格依法自律、有關(guān)市場中介機(jī)構(gòu)客觀公正評價、法定招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)關(guān)實施有效監(jiān)管的運(yùn)行格局”的要求。2007年，南京在當(dāng)年的《法治南京建設(shè)工作要點(diǎn)》中再次明確“以招投標(biāo)活動作為重要監(jiān)管環(huán)節(jié)，在健全政府監(jiān)管的同時，引進(jìn)社會監(jiān)督機(jī)制，提倡第三方監(jiān)督”。南京市近年來的許多區(qū)重點(diǎn)工程的招投標(biāo)，如長江三橋、南京地鐵、奧體中心場館、南京圖書新館、城市快速內(nèi)環(huán)工程等，都實行了第三方監(jiān)督。

　　據(jù)參與南京長江第三大橋和地鐵二號線等南京市重點(diǎn)工程“招投標(biāo)可信度評價”監(jiān)督的南京睿之海信息研究中心負(fù)責(zé)人介紹，他們運(yùn)用科學(xué)的評價體系在對南京長江第三大橋進(jìn)行評價時，不但將發(fā)現(xiàn)的問題以書面報告形式提出，并提供具體的修改意見，還將評價結(jié)果通過媒體向社會發(fā)布，使招標(biāo)的信息披露更加完整、準(zhǔn)確，為今后的招標(biāo)工作提供了經(jīng)驗。

　　而在對南京地鐵項目招標(biāo)進(jìn)行評價監(jiān)督中，他們直接參與了地鐵工程項目招標(biāo)文件范本和各具體招標(biāo)文件的編制，尤其是對各項招標(biāo)基礎(chǔ)文件的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。同時在評標(biāo)辦法的確定上，他們根據(jù)南京地鐵工程招標(biāo)確定的“既節(jié)約投資又能選擇出技術(shù)上滿足項目要求”的基本原則，大力推薦經(jīng)評審的最低價評價法、技術(shù)和價格兩階段開標(biāo)法等控制投資的有效評標(biāo)辦法，同時在綜合評標(biāo)法中引入“性能與價格比”作為對投標(biāo)方案進(jìn)行排序的依據(jù)，鼓勵合理降低造價。地鐵方面采用了這些評標(biāo)辦法后，在保證工程質(zhì)量的同時也節(jié)約了工程造價。