建立城鎮(zhèn)化的法律框架

　　從歐洲的歷史經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化是一個(gè)前所未有的利益重新布局、分配和創(chuàng)造的過(guò)程。只有加強(qiáng)法制建設(shè)，將城市化進(jìn)程納入法治軌道，鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與決策和實(shí)踐，才能確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利進(jìn)行。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家必須施加干預(yù)的事務(wù)迅速增加，其中包括制定國(guó)家和地方的城市發(fā)展規(guī)劃、投資城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共房屋建設(shè)、實(shí)施現(xiàn)代化的城市管理等。這意味著政府社會(huì)管理和城市建設(shè)職能的擴(kuò)大，必須建立比較完善的法律框架。沒(méi)有法制化保駕護(hù)航，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就不可能順利進(jìn)行。

　　1850—1914年，歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)。在這個(gè)過(guò)程中，各國(guó)普遍推出了一系列關(guān)于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的法律，其中最為重要的內(nèi)容涉及征地拆遷補(bǔ)償，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、公共設(shè)施和公共房屋建設(shè)，城市治安維護(hù)、貧困人口救濟(jì)和環(huán)境衛(wèi)生管理等。[5]（參見(jiàn)附表二）

　　城鎮(zhèn)化要求政府施加全面規(guī)劃與管理，其目的并不是國(guó)家要把城鎮(zhèn)化“包下來(lái)”，而是要建立市場(chǎng)機(jī)制可以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的法律框架，同時(shí)用公共財(cái)政為城鎮(zhèn)化提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施支持和公共產(chǎn)品。從歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)介入城鎮(zhèn)化時(shí)間和程度不等，但是早晚都要做。德國(guó)、荷蘭政府為城鎮(zhèn)化設(shè)立法律框架的時(shí)間較早。英國(guó)早期奉行不干預(yù)政策，直到出現(xiàn)很多城市問(wèn)題，才開(kāi)始逐步完善立法。瑞士各州工業(yè)化程度差異性很大，城鎮(zhèn)化的政策與法律需求不同，各州政府實(shí)施干預(yù)的范圍和程度也隨之不同。法國(guó)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是除了巴黎之外其他地區(qū)的相對(duì)滯后，因此這個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化的介入反而較晚。瑞典的起步也比較晚，根源是其工業(yè)化進(jìn)程起步較晚。由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程施加干預(yù)的方式與程度要依工業(yè)化提出的社會(huì)需求相應(yīng)，不可一概而論。

　　在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，集中使用土地是基本條件。能否順利實(shí)現(xiàn)土地集中使用，對(duì)城鎮(zhèn)化的速度與模式具有決定作用。在這方面，英法兩國(guó)的差別很能說(shuō)明問(wèn)題。

　　英國(guó)是通過(guò)野蠻的“圈地運(yùn)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)土地集中的。工業(yè)革命以前，在農(nóng)奴制解體過(guò)程中，英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)都出現(xiàn)過(guò)貴族強(qiáng)占農(nóng)民份地及公有地，剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)或所有權(quán)的“圈地運(yùn)動(dòng)”，但英國(guó)進(jìn)行得最為徹底和持久。歐洲歷史上，英國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)是最殘酷的歷史事件之一，但客觀上為其工業(yè)化提供了土地、資本和廉價(jià)勞動(dòng)力等條件。由于土地使用權(quán)集中在少數(shù)人手里，英國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以按照“有利可圖”的原則，以資源和市場(chǎng)為導(dǎo)向發(fā)展起來(lái)，各城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)功能上各具特色，在形成曼徹斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里茲等工商業(yè)中心城市的同時(shí)，出現(xiàn)了一批分別以紡織、工礦、港口、海濱、交通樞紐和商業(yè)為主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市帶。

　　相比之下，法國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程則慢得多。這里的重要原因是：法國(guó)大革命前后，大量土地為農(nóng)民所占有，土地集中程度降低。自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)限制了法國(guó)工業(yè)化的社會(huì)需求和勞動(dòng)力供給，由手工作坊組成的“家庭加工系統(tǒng)”和保守的家族企業(yè)成為當(dāng)時(shí)法國(guó)工業(yè)的主體，嚴(yán)重制約其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展滯后，還使法國(guó)形成了以行政城市為主的城鎮(zhèn)化格局。1800年，法國(guó)只有巴黎、里昂和馬賽等三大城市的人口超過(guò)10萬(wàn)，1851年又增加了波爾多和魯昂。直到現(xiàn)在，法國(guó)最重要的城市仍然是這五個(gè)，中小市鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)遲緩。目前，多數(shù)后發(fā)國(guó)家的城鎮(zhèn)化模式都更接近法國(guó)，中國(guó)也不例外。究其原因，與土地集中使用方面的困境有直接關(guān)系。以土地碎片化為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)越強(qiáng)大，城鎮(zhèn)化背離經(jīng)濟(jì)要素配置需要的可能性也就越大。

　　要解決這個(gè)問(wèn)題，英國(guó)通過(guò)圈地運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地集中使用的路徑不僅是不可復(fù)制的，而且是不可想象的。現(xiàn)代歐洲國(guó)家的普遍做法是以法治手段對(duì)土地用途實(shí)施管控，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)保護(hù)土地所有者或使用者的合法權(quán)益。

　　在現(xiàn)代社會(huì)中，土地的所有權(quán)形式并不是決定性的，對(duì)土地用途的管控權(quán)才是最重要的。英國(guó)的土地自1066年后均屬英王或國(guó)家所有，個(gè)人、企業(yè)和各種機(jī)構(gòu)團(tuán)體僅擁有土地的使用權(quán)。1947年通過(guò)的英國(guó)《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃條例》規(guī)定，一切土地的發(fā)展權(quán)即變更土地用途的權(quán)利歸國(guó)家所有，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，須先向政府以繳納發(fā)展稅的形式購(gòu)買發(fā)展權(quán)。實(shí)行所謂的“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”。這種做法不僅提供了英國(guó)土地使用的規(guī)劃程度，而且有效降低了國(guó)家城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的地價(jià)成本。

　　法國(guó)的土地大部分為私人所有。要進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，不論使用私人所有的農(nóng)用土地還是建設(shè)用地，都要先購(gòu)買私人土地，然后再由政府組織有關(guān)公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)，國(guó)家開(kāi)發(fā)建設(shè)后的土地一般不再出售給私人，而是由有關(guān)公司使用和管理。為促進(jìn)社會(huì)和諧，減少社會(huì)矛盾，政府鼓勵(lì)較高收入家庭與較低收入家庭在政府開(kāi)發(fā)的同一居住區(qū)內(nèi)居住，并根據(jù)較低收入家庭情況的不同，由政府給予補(bǔ)貼。按照法律，政府購(gòu)買私人土地應(yīng)基于公益目的，價(jià)格由政府組織中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，土地所有者不能漫天要價(jià)，否則政府可以凍結(jié)該土地的用途或禁止該土地轉(zhuǎn)讓買賣。這種制度貫徹了行政管理和市場(chǎng)公平的原則，既有助于城市公共設(shè)施和公共住房建設(shè)的順利實(shí)施，也可以保護(hù)土地所有者的合法利益。