專訪國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍

　　軟規(guī)劃是指概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、定位規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和體制改革規(guī)劃等。

　　硬規(guī)劃是指土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃等，一般由具備相應(yīng)規(guī)劃資質(zhì)的單位進行設(shè)計，政府愿意給的錢較多。

　　新發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），是今后一個時期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

　　在新一階段的城鎮(zhèn)化進程中，尤其要避免過去城鎮(zhèn)化暴露出來的問題，比如城市發(fā)展模式粗放，空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，“城市病”問題日益突出，生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護不力等問題。

　　“這些問題既與體制相關(guān)，也與目前規(guī)劃制定本身的模式有關(guān)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍認為，體制上的問題要通過目前正在大力推進的改革來解決，而在現(xiàn)有體制下，改變規(guī)劃目前“重硬規(guī)劃、輕軟規(guī)劃”的現(xiàn)狀，則是避免過去城鎮(zhèn)化模式的重要途徑。

　　規(guī)劃必須有“規(guī)則”

　　記者：新出臺的《規(guī)劃》在實施過程中的嚴肅性如何保障？是否會和之前的規(guī)劃一樣“墻上掛掛”？

　　李佐軍：對于所有的政府規(guī)劃來說，都應(yīng)該具有嚴肅性；在具體實施過程中，應(yīng)該按照規(guī)劃既定的框架執(zhí)行，而不能成為“墻上掛掛”的擺設(shè)。但在現(xiàn)實中，我們看到很多規(guī)劃確實沒有得到有效執(zhí)行。針對這次出臺的《規(guī)劃》，我個人認為還是和之前的類似規(guī)劃有所區(qū)別。

　　首先，因為推進新型城鎮(zhèn)化是當前十分重要、也十分緊迫的工作，黨中央、國務(wù)院非常重視；其次，《規(guī)劃》前后經(jīng)過多年的醞釀，反復(fù)修改，融合了多方意見；再次，《規(guī)劃》出臺前后均受到上上下下各方面的高度關(guān)注。

　　在此種情況下，與其他規(guī)劃相比，《規(guī)劃》的嚴肅性應(yīng)更好一些。盡管如此，也不排除一些地方仍然有“墻上掛掛”的可能性。因此，應(yīng)該采取有力措施予以避免，主要有兩個方面的手段。

　　一方面，對于《規(guī)劃》中的核心內(nèi)容，要以法律的形式將其固化，確保不越“紅線”；另一方面，《規(guī)劃》在執(zhí)行過程中，一定要增加社會參與度。《規(guī)劃》的執(zhí)行不應(yīng)該僅僅由各級“領(lǐng)導(dǎo)”指導(dǎo)進行，而應(yīng)該設(shè)置相關(guān)程序，讓社會相關(guān)階層廣泛參與。通過法律程序和社會參與并行，可以有效保障《規(guī)劃》在執(zhí)行中的嚴肅性。

　　記者：長期以來，我國一直存在著城市、土地、環(huán)境保護和國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等多個規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)的問題；而在具體執(zhí)行中，各規(guī)劃互相矛盾的現(xiàn)象屢見不鮮。這一問題應(yīng)該如何解決？

　　李佐軍：“規(guī)劃”是一個復(fù)雜體系。某個具體城市和地區(qū)，都會有經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“三規(guī)”。這3個規(guī)劃由發(fā)改、住建和國土3個不同的主管部門負責(zé)制定和實施。按規(guī)劃制定原則來說，應(yīng)該是“三規(guī)合一”，統(tǒng)一思路、統(tǒng)一程序，形成相互配套、互相銜接的體系，但因為各種原因往往沒有很好地銜接起來。

　　除了“三規(guī)”之外，還有環(huán)境保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化規(guī)劃等某個領(lǐng)域的專項規(guī)劃。像城鎮(zhèn)化規(guī)劃，之前只是在總體規(guī)劃里涉及到，較為簡約地確定到某個時間節(jié)點達到某個人口和城市建設(shè)規(guī)模等。但現(xiàn)在獨立出來，是為了凸顯“新型城鎮(zhèn)化”的重要性。這些專項規(guī)劃，各自側(cè)重點不同，與“三規(guī)”之間也存在如何協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的問題。

　　實現(xiàn)各規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要從兩個層面去努力。

　　首先，是體制上要協(xié)調(diào)。在體制上，各種不同規(guī)劃的主管部門要協(xié)調(diào)好規(guī)劃的制定和實施，否則，不同部門只站在本部門角度制定和實施相應(yīng)規(guī)劃，會導(dǎo)致規(guī)劃出現(xiàn)不協(xié)調(diào)問題。

　　其次，制定規(guī)劃的單位要協(xié)調(diào)。在現(xiàn)有體制下，地方政府一般委托不同的設(shè)計機構(gòu)和專家團隊做不同的規(guī)劃。各規(guī)劃承擔(dān)機構(gòu)和參與方應(yīng)該加強交流互動，做好不同規(guī)劃之間的銜接，避免規(guī)劃成為“幾張皮”。

　　但最重要的，還是要從立法、標準等方面做好協(xié)調(diào)。規(guī)劃必須有規(guī)則，才能實現(xiàn)不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和有機統(tǒng)一。

　　“經(jīng)濟效益”不能作為指揮棒

　　記者：城鎮(zhèn)化過程中，如何避免“千城一面”？如何避免破壞農(nóng)村區(qū)域原有歷史人文景觀？

　　李佐軍：“千城一面”確實是過去的城鎮(zhèn)化過程中非常嚴重的普遍問題。不難發(fā)現(xiàn)，國外的城市都比較有特色。只有有特色，才有區(qū)域競爭力，否則城鎮(zhèn)之間就會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、惡性競爭和資源浪費。

　　這個問題要下大力氣解決，最重要的還是要從改革入手。“千城一面”的背后是體制問題，包括政府職能、財稅制度、土地制度等。在目前的一整套制度下，GDP、財政收入等是地方政府考慮問題的主要著眼點，快速進行大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)能較快實現(xiàn)這一目標。而要想突出城鎮(zhèn)特色，一般要增加投入、放慢步伐。因此，要避免“千城一面”，就要從制度上進行改革。

　　另外，要突出城市或城鎮(zhèn)特色，還要從規(guī)劃著手，明確城市定位和品牌特色。

　　城市定位關(guān)鍵要突出地方特色，與其他城市錯位發(fā)展。定位還要嚴肅，一經(jīng)確定，就不能隨便更改。

　　同時，還要解決當前城市規(guī)劃本身“重視硬規(guī)劃、忽視軟規(guī)劃”的問題。硬規(guī)劃指的是土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃等，一般由具備相應(yīng)規(guī)劃資質(zhì)的單位進行設(shè)計，政府愿意給的錢較多。過去的情況往往是，這類規(guī)劃設(shè)計基本上是一個模式，“一個老師帶一群學(xué)生”，將相似的規(guī)劃設(shè)計從一個城市搬到另一個城市，大同小異。軟規(guī)劃是指概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、定位規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和體制改革規(guī)劃等，這些看似不像硬規(guī)劃能出那么多漂亮的圖紙，但往往更難做，更需要多學(xué)科的專家共同研究制定，但往往政府給的規(guī)劃費用反而少。軟規(guī)劃是一個城市的頂層設(shè)計，是城市的靈魂，城市的特色和競爭力都隱藏其中，應(yīng)引導(dǎo)硬規(guī)劃的設(shè)計。可是，很多地方恰恰不重視軟規(guī)劃，變成了硬規(guī)劃引導(dǎo)軟規(guī)劃，本末倒置。

　　這也是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中區(qū)域歷史人文景觀被破壞的原因之一。有的地方為了追求發(fā)展速度和規(guī)模，不惜把原來很好的生態(tài)文化破壞掉，建成千篇一律的“火柴盒”。若按照特色定位規(guī)劃，則有山的地方，城鎮(zhèn)建設(shè)就應(yīng)該依山而建，不能動不動就挖山頭；有大樹的地方，規(guī)劃建設(shè)的時候就應(yīng)該繞開，不能粗暴地毀壞。當然，這樣做要增加一定的成本，建設(shè)速度也會慢些，但從長遠來看，城鎮(zhèn)化都不能只以經(jīng)濟效益為指揮棒，而要更綜合地考慮文化效益、社會效益和環(huán)境效益等。

　　避免生態(tài)環(huán)境破壞

　　記者：生態(tài)環(huán)境保護在城鎮(zhèn)化進程中容易被忽視，但卻是實現(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的必要保障。如何將環(huán)保有效融入城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中？

　　李佐軍：生態(tài)環(huán)境保護在城鎮(zhèn)化過程中非常重要。一方面，過去的城鎮(zhèn)化，是高碳的城鎮(zhèn)化，資源、能源消耗大，環(huán)境破壞比較多，因此，環(huán)境保護必須成為新一輪城鎮(zhèn)化高度重視的問題。另一方面，黨的十八大已提出了“五位一體”的總體布局，黨的十八屆三中全會提出要建設(shè)生態(tài)文明制度體系，因此，在推進城鎮(zhèn)化時，應(yīng)把環(huán)境保護融入其中；在城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)過程中，要節(jié)約資源，保護環(huán)境，建設(shè)好生態(tài)，盡可能實現(xiàn)綠色低碳的城鎮(zhèn)化。

　　具體實施過程中，仍然需要有一系列的法律、法規(guī)和標準來保障。

　　記者：不過，制度建設(shè)需要一個過程，在制度逐步完善的過程中，城鎮(zhèn)化如何避免重蹈之前的“生態(tài)環(huán)境破壞”覆轍？

　　李佐軍：制度建設(shè)中，長效、穩(wěn)定的制度是法律法規(guī)，但在制度完善之前，要達成《規(guī)劃》中新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標，仍然要部分地依靠行政手段。

　　行政手段短期效果明顯，立竿見影，在目前階段不可或缺，但是也存在一些問題。比如，為了控制污染排放，有些地方采取“拉閘限電”等方式；為了推進生態(tài)文明建設(shè)，對部分企業(yè)直接“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等。這些手段影響了一些工業(yè)企業(yè)和居民的正常生產(chǎn)生活，“副作用”和后遺癥較多，不可持續(xù)使用，應(yīng)加快走上更多利用法治手段、市場手段來推進綠色城鎮(zhèn)化的軌道。