隨著生態文明建設上升到國家戰略、城市規劃走向城鄉規劃，城鎮建設區以外地區的規劃管理向標準化、法制化轉變成為一個迫切需要解決的問題。但是，目前該類地區的規劃管理體系還未建立，而且該類地區規劃管理的內容和機制與現有的規劃管理體系并不相容。為此，作者北京大學城市與環境學院碩士研究生唐婷，北京大學城市與環境學院教授、博士生導師呂斌，成都市規劃設計研究院規劃五所張文新在《規劃師》2016年第7期撰文，為大家分享了成都市在生態隔離區內開展了一系列的探索，從區域資源條件和管理目標出發，圍繞規劃管理的手段和該類地區的特點，提出了規劃管理的技術體系和核心內容，為類似地區的規劃管理提供了重要的經驗。

　　生態隔離區的內涵：

　　生態紅線區和城鎮建設區之間的連接地帶

　　不同于一般城市僅將城市近郊綠帶作為生態隔離區來實現城鎮隔離目標的做法，成都市將生態規劃和城鄉規劃進行了深度融合，立足規劃管理全覆蓋，以城鄉一體化的視角，全面認識市域內不同地區的生態功能、生產功能和生活功能，把市域劃分為城鎮建設區、生態紅線區和生態隔離區(圖1)。其中，城鎮建設區主要承擔城鎮發展和工業聚集的功能；生態紅線區主要承擔維護生態安全底線的功能；介于兩者之間的生態隔離區既承擔維護市域生態格局、防止城鎮無序蔓延、保障城市安全的功能，又承擔著維持農村居民生產生活有序開展和為城市居民提供休閑場所的功能。成都市的做法體現了對生態隔離區內涵的全面認識，即生態隔離區一邊連接著城鎮建設區，關系著城鎮空間結構的構建，另一邊連接著生態紅線區，通過多種生態廊道將生態紅線區和城鎮建設區之間的生態空間連接起來；并且生態隔離區承載著大量的農村生產、村民居住、城市居民休閑活動，是生態文明和美麗鄉村建設的關鍵區域。

　　生態隔離區規劃管理的重要性：

　　決定城鄉規劃工作的成效

　　在成都市劃定的3個分區中，生態紅線區可按照相關法律法規進行管理，城鎮建設區可按法定規劃進行管理，但是在生態隔離區，將整體的規劃目標落實下去卻非常困難，這是因為生態隔離區的規劃管理抓手主要是鄉規劃和村莊規劃，很難保證生態隔離區整體目標的實現。然而，生態隔離區的規劃管理又至關重要，直接決定著城鄉規劃工作的成效。

　　城鄉規劃作為政府對建設活動最有效的干預方式，在保障城市高效運轉，協調生產、生活、生態空間方面有義不容辭的責任。因此，在解決“城市病”、推進生態文明建設和美麗鄉村建設等工作中，城鄉規劃工作被寄予厚望。事實上，生態隔離區恰恰是推進以上三項工作的關鍵地區。首先，生態隔離區處于城鎮建設區和生態紅線區的連接地帶，是市域生態體系的重要組成部分，在市域生態文明建設中地位突出。其次，生態隔離區聚集有大量的鄉村，是農村生產生活的重要承載地，是推進美麗鄉村建設的主要區域。最后，許多關于“城市病”的指責，可以說本質上是對生態隔離區規劃管理的批評，如“攤大餅”式的城市發展模式，很大程度上是因為生態隔離區管理的失敗，使城鄉建設出現粘連發展的現象。同時，在城鄉規劃管理成為各級政府、民眾關注重點的背景下，規劃管理越來越需要對規劃結果負責，而不僅僅是關注自身規劃技術的合理性。生態隔離區作為城鄉居民生活、休閑的場所，規劃管理的成效能夠很容易地被民眾感知。因此，無論是從推進城鄉規劃工作，實現政府管理的目標看，還是從滿足民眾對城鄉規劃管理的期望看，生態隔離區都應是規劃管理的重點區域。

　　生態隔離區規劃管理的現實條件

　　1.生態隔離區規劃管理法律依據有限：土地集體所有和村民自治背景下的規劃管理

　　從規劃編制看，鄉規劃、村莊規劃和城鎮規劃有較大的不同。首先，土地所有權不同。在我國的土地所有制形式中，土地分為國家所有和集體所有。不同于城鎮建設區，生態隔離區的土地以集體所有為主，村民和村集體所擁有的土地是其重要的財產。土地如何使用，既關系到村集體的財產權益，又關系到每個村民的切身利益，故在農村地區的任何一項規劃行政行為都涉及到眾多的相關利益人，他們更容易形成共同的利益訴求體。因此，農村地區的規劃首先需要經村民會議或者村民代表會議討論同意，這一要求也被寫入《城鄉規劃法》中。其次，農村組織比較復雜，在《土地管理法》和《村民委員會自治法》中，“村集體”是一個重要的概念，但實際上，“村集體”是一個集合，包含有村民委員會、村集體經濟組織、村民會議、村民代表會議及村民小組，因此農村決策的成本和協調的難度較高，貫徹規劃管理的難度加大。最后，村集體既是政治組織又是經濟組織，既負責管理集體土地、提供公共服務，又自己推進經濟建設。故相較于城市來說，農村的經濟發展、社會管理、提供公共服務的主體更為獨立，正是由于這種獨立性使村集體經濟組織和村民在土地的使用與管理中擁有更大的發言權。

　　在規劃管理與實施方面，也應強調村民自治組織的作用。一方面，城市政府對生態隔離區進行規劃管理的法律依據來自于《城鄉規劃法》，但是僅對鄉鎮企業等相關建設作出明確要求，在以農村為主的生態隔離區，整體性的規劃管理并沒有強有力的法律支持。另一方面，在鄉村地區，規劃實施的主體是村民和村集體，應“發揮村民自治組織的作用”已寫入《城鄉規劃法》。如何調動村民在規劃實施方面的積極性，讓村民更加理解、支持規劃管理成為一個亟待研究的問題。