第四章　集聚開發

　　按照區域協調發展和主體功能定位的要求，綜合運用國土空間用途管制、資源配置、環境準入、重大基礎設施建設等手段，引導人口、產業有序集聚，構建集疏適度、優勢互補、集約高效、陸海統籌的國土集聚開發空間格局，增強國土綜合競爭力。

　　第一節　構建多中心網絡型開發格局

　　推進建設國土開發集聚區。推動京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等優化開發區域的協同發展，以優化人口分布、產業結構、城鎮布局等為重點，轉變國土空間開發利用方式，促進城鎮集約緊湊發展，提高國土開發效率，廣泛深入參與國際合作與競爭。加速提升長江中游地區和成渝等重點開發區域集聚發展水平和輻射帶動能力，加大承接產業轉移力度，適度擴大城市容量，密切城市群之間的聯系，充分發揮對中部地區崛起和西部大開發戰略實施的引領帶動作用。加大哈長地區、遼中南地區、冀中南地區、山東半島地區、東隴海地區、海峽西岸地區、北部灣地區、山西中部城市群、中原地區、江淮地區、黔中地區、滇中地區、呼包鄂榆地區、寧夏沿黃地區、關中—天水地區、蘭州—西寧地區、天山北坡地區、藏中南地區等區域的建設力度，加強基礎設施建設和環境保護，積極推進新型工業化，提高人口和產業集聚能力，建成具有重要影響力的區域性經濟中心，帶動周邊地區加快發展。

　　積極培育國土開發軸帶。依托主要交通干線和綜合交通運輸網絡，重點推進絲綢之路經濟帶建設和長江經濟帶發展，以“兩橫三縱”開發軸帶為主，促進國土集聚開發，引導生產要素向交通干線和連接通道有序自由流動和高效集聚，推動資源高效配置和市場深度融合。提升沿海軸帶連接21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍功能，成為我國實施陸海統籌戰略、全面深化改革和對外開放的重要經濟軸帶。進一步發揮京哈—京廣軸帶促進全國區域發展南北互動、東西交融的重要核心地帶作用；建設京九軸帶，打造成為促進中部崛起、產業梯度發展的重要經濟帶。促進包昆軸帶發展，發揮我國西部地區最重要的南北向開發軸帶作用，建設成為我國向西南開放、密切西部地區聯系的重要戰略通道。建設隴海—蘭新軸帶，形成我國向西開放、密切西北與東部地區聯系的重要戰略通道。將長江經濟軸帶打造成為具有全球影響力的內河經濟帶，全面發揮促進我國東中西互動合作和沿海沿江地區全面開放的重要作用；建設滬昆軸帶，打造暢通東南與西南地區溝通聯系的重要通道。發揮京蘭軸帶作為我國北方地區東西向重要開發軸帶作用，進一步暢通華北和西北地區經濟聯系。根據不同開發軸帶的基礎條件和連接區域的經濟社會發展水平，明確戰略定位與發展重點，加強軸帶上集聚區之間的經濟聯系和分工協作，促進人口和產業集聚，提升軸帶集聚效益。重點培育東西向開發軸帶，促進國土開發重點由沿海向內陸地區縱深推進，加快縮小地區差距。加快自貿試驗區和口岸地區建設，形成“一帶一路”建設的重要節點。到2030年，城市化戰略格局進一步完善，重要軸帶開發集聚能力大幅提升，多中心網絡型國土空間開發新格局基本形成。

　　第二節　推進新型城鎮化發展

　　促進各類城鎮協調發展。以開發軸帶和開發集聚區為依托，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。鼓勵城鎮因地制宜合理布局，避免無序蔓延和占用高標準農田等優質耕地。發揮北京、上海、廣州等超大城市和特大城市服務全國、面向世界的綜合功能，提高國際影響力和競爭力，引領全國經濟發展；提高大城市的經濟社會活動組織能力，強化區域服務功能，帶動周邊地區發展；加快發展中小城市，強化產業功能、服務功能和居住功能，提升市政基礎設施和公共服務設施建設水平，提高集聚人口和服務周邊的能力；重點發展區位優越、潛力較大、充滿魅力的小城鎮，促進縣域經濟發展，發揮連接城鄉的紐帶作用，培育具有農產品加工、商貿物流等專業特色的小城鎮。建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量相掛鉤機制，科學設定開發強度、劃定城市開發邊界。

　　分類引導城鎮化發展。提升優化開發區域城鎮化質量，將京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區建設成為具有世界影響力的城市群，以盤活存量用地為主，嚴格控制新增建設用地，統籌地上地下空間，引導中心城市人口向周邊區域有序轉移。培育發展中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，完善基礎設施和公共服務，加快人口、產業集聚，打造推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極。穩妥有序推進農產品主產區城鎮化發展，統籌協調城鎮擴展與重要農產品優勢區布局，加強農用地特別是耕地保護，實行點狀開發、面上保護，促進人口向城市和重點小城鎮集中；完善縣和鄉鎮公共服務設施配套，提升小城鎮公共服務和居住功能，促進農業轉移人口全面融入城鎮。引導重點生態功能區城鎮化發展，以現有城鎮布局為基礎，實施集約開發、集中建設，有步驟地引導生態移民向中小城市和重點小城鎮集中。

　　優化城鎮空間結構。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，調整優化城鎮空間結構，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。控制生產空間，減少工業用地比例，提高工業用地投入產出效益；適當增加生活空間，合理保障常住城鎮人口居住用地，提高城鎮居民生活質量；嚴格保護并拓展城市開敞綠色空間，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態廊道，切實發揮耕地特別是基本農田在優化城鎮、產業用地結構中的生態支撐作用，保護人文和自然文化遺產等用地，推進海綿城市建設，促進城鎮生態環境改善，大力推進綠色城鎮化。

　　促進城鄉一體化發展。全面統籌城鄉規劃、基礎設施建設、公共服務、產業發展、生態環境保護和社會管理，加快完善體制機制，促進城鄉生產要素自由流動、城鄉居民自由遷徙、城鄉公共資源均衡配置。培育發展充滿活力、特色化、專業化的縣域經濟，提升承接城市功能轉移和輻射帶動鄉村發展能力。將農村產業融合發展與新型城鎮化建設有機結合，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中。深入推進新農村建設，著力推動農村一二三產業融合發展，鼓勵規模經營，大力推進基礎設施建設，全面加強農田水利和農村飲水安全工程建設，促進城鄉基本公共服務均等化，在尊重農民意愿基礎上適度遷村并點，優化農村居民點布局，加快推進農村危房改造和國有林區（場）、墾區、棚戶區危房改造，實施游牧民定居工程。

　　第三節　優化現代產業發展布局

　　優化現代農業生產布局。進一步夯實農業基礎地位，在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，大力發展區域優勢農業，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局，保障農產品生產空間，穩步提升地區優勢農產品生產能力，全面提高農業現代化水平。

　　大力建設糧食主產區。全面提高糧食主產區綜合生產能力。優化提升東北地區糧食主產區，建設水稻、玉米、大豆優勢產業帶。加強黃淮海平原糧食主產區生產能力建設，形成優質小麥、專用玉米和高蛋白大豆規模生產優勢區。鞏固長江經濟帶地區糧食主產區生產規模，立足中游地區農業生產條件較好、耕地資源豐富的基礎，推進雙季稻、秈改粳和優質專用小麥生產區建設，強化糧食供給保障能力，打造特色化糧食生產核心區。發展西北地區糧食主產區，全面提高優質小麥、玉米和馬鈴薯生產規模和質量。建設西南地區糧食主產區，重點發展水稻、小麥、玉米和馬鈴薯種植。強化東南沿海和華南地區糧食產業帶建設和保護，穩步提高優質雙季稻和馬鈴薯產量規模。以糧食主產區為核心，實施耕地質量保護與提升行動，嚴守耕地紅線，提高耕地質量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。優先支持糧食主產區農產品加工產業發展，促進糧食就地轉化，增強農業綜合生產能力。

　　著力建設非糧作物優勢區。合理確定非糧作物種植用地規模和布局，統籌協調與主要糧食作物種植用地關系，穩步發展標準化、良種化、產業化、機械化生產示范基地。著力穩定棉花種植面積，大力發展油菜等油料作物生產，推進甘蔗等糖料生產基地建設，發展高產速生天然橡膠種植，提高蘋果、柑橘等優勢果品產業基地競爭力。以內蒙古中東部、京津冀和黃淮海平原、長三角地區、黃土高原、西南地區、西北地區及華南和東南沿海為主體，建設非糧作物優勢區。

　　鞏固提升畜牧產品優勢區。以東北及內蒙古、華南地區、西北地區、西南地區、黃淮海平原及長江流域為主體，建設畜牧產品優勢區。提升綜合供給能力和生產效益，優化主導產品結構，提高優勢產區商品率。引導生豬和家禽生產向糧食主產區集中，鼓勵西部地區生豬和家禽生產。以牧區與半農半牧區、東北地區、中原地區、南方草山草坡地區為主體，建設肉牛和肉羊生產繁育優勢區。積極發展現代草原畜牧業，根據環境容量調整區域養殖布局，統籌協調北方干旱半干旱草原區、青藏高寒草原區、東北華北濕潤半濕潤草原區和南方草地區牧業發展與草原保護的關系。優化畜禽養殖結構，發展草食畜牧業，形成規模化生產、集約化經營為主導的產業發展格局。充分發揮長江經濟帶上游地區優勢，大力發展以草食畜牧業為代表的特色生態農業。嚴格保護草地資源，全國8個主要牧區省（區）草原總面積保持在3億公頃以上。

　　加快培育水產品優勢區。以東南沿海、黃渤海、長江中下游等養殖優勢區為中心，充分發揮區域水資源和水環境優勢，建設形成產品優勢明顯、產業規模較大、國際競爭力顯著的水產品優勢區。加大重要漁業水域和養殖水面保護力度，強化國家級水產種質資源保護區建設。加強海水養殖區建設和維護。統籌養殖用海與旅游、生態等用海空間，嚴格保護海水養殖用海、用地，保障漁民生產生活和現代化漁業發展用海需求，到2030年海水養殖用海功能區面積不少于260萬公頃。加強傳統優勢漁場保護和建設，控制近海捕撈強度。促進傳統漁場漁業資源恢復，加強海洋牧場建設。

　　調整重點工業布局。堅持走中國特色新型工業化道路，充分發揮工業對國民經濟發展的重要支撐作用，積極優化產業布局，改造提升傳統工業，培育壯大戰略性新興產業，強化工業基礎能力，打造一批具有國際競爭力的智能、綠色、低碳先進制造業基地。

　　重點建設煤炭和電力基地。按照“控制東部、穩定中部、發展西部”的總體安排，立足資源稟賦、市場區位、環境容量、水資源承載能力等因素，確定煤炭產業發展格局。加大中西部地區資源開發與生態環境保護統籌協調力度，有序推進陜北、黃隴、神東、蒙東、寧東、晉北、晉中、晉東、云貴和新疆等煤炭基地建設，并建設形成若干大型煤電基地。發展綠色水電產業帶，在做好生態環境保護和移民安置的前提下，以西南地區金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江等河流為重點，積極有序推進大型水電基地建設。以保證安全為前提，穩步推進核電站建設。有序建設華北、東北、西北地區大型風電和太陽能發電項目，加快推進海上風電規模化發展。

　　提升發展石油化工和煤炭轉化產業基地。發揮區域比較優勢，引導產業集中布局和調整升級。東部沿海地區，充分利用國內外資源，建設世界級石化產業基地；中西部地區，充分依托資源優勢，穩步發展石油化工產業。在水資源條件和生態環境較好的煤炭凈調出省區，開展煤炭清潔高效轉化示范，在資源環境可承載前提下，規劃建設煤炭轉化產業基地。推進長江上游地區頁巖氣勘查開發。

　　優化布局鋼鐵產業基地。調整東部沿海鋼鐵基地布局，通過兼并重組、加快淘汰落后產能、減量調整，提高產業附加值，促進精品鋼鐵基地建設。推進中部地區鋼鐵產業結構調整升級，引導產業向沿江或資源地集中布局。充分發揮西部地區沿邊優勢，結合“一帶一路”基礎設施互聯互通建設和國際產能合作，積極開展對外合作。

　　有序建設有色金屬產業基地。發揮資源優勢，在中西部地區適度建設有色金屬深加工基地。利用進口銅、鎳等原料，在沿海地區合理布局建設有色金屬基地。加強稀土等資源保護力度，合理控制開發利用規模，促進新材料及應用產業有序發展。

　　集聚發展裝備制造業基地。以提高制造業創新能力和基礎能力為重點，推進信息技術與制造技術深度融合，培育制造業新優勢。鼓勵東部和東北地區重點發展高端裝備、高水平基礎零部件產業，加大研發力度，提升自主創新能力，重點在京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、遼中南、哈長等地區建設具有國際競爭力的綜合性重大裝備產業基地。促進中部地區重點發展工程機械、重型礦山裝備、軌道交通、農業機械和輸變電設備，推動長江中游、晉中、皖江等地區產業優化升級，形成具有區域競爭優勢的裝備制造業生產基地。支持成渝、呼包鄂榆、黔中、北部灣等西部重點地區，充分利用現有產業基礎，有序承接產業轉移，形成裝備制造業綜合配套基地。

　　積極培育戰略性新興產業集聚區。加強前瞻布局，促進科技與產業深度融合，加快培育壯大節能環保、新一代信息通信技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車、數字創意等戰略性新興產業，逐步打造一批新興主導產業。引導產業合理布局，實現區域錯位互補發展，避免同質化。依托現有優勢產業集聚區，培育形成一批創新能力強、集聚程度高的戰略性新興產業集聚區。

　　培育現代服務業集聚發展區域。充分發揮現代服務業對產業結構優化升級的拉動作用，推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸、生活性服務業向精細化和高品質轉變。積極培育現代服務業中心、國內貿易中心，著力發展生態旅游產業等新型業態，不斷提高服務業的發展水平和綜合競爭力。推動信息技術與產業發展深度融合，帶動生產模式和組織方式變革，形成網絡化、智能化、服務化、協同化的產業發展新形態。

　　加快現代服務業中心建設。以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區為核心，建設服務全國、面向世界的現代服務業中心，大力發展金融、設計、文化創意、科技服務、咨詢、軟件信息服務、服務外包、商務會展、國際航運等高技術服務業和現代服務業。充分發揮長江中游、成渝、關中、遼中南、山東半島、中原等地區的產業優勢，形成區域性現代服務業中心。支撐生產性服務業和生活性服務業集聚區建設，加快健康養老、教育培訓、文化娛樂、體育健身等產業發展，促進大中城市盡快形成以服務經濟為主的產業結構。繼續開展國家服務業綜合改革試點，推動國家服務業發展示范區建設。

　　推動物流貿易中心有序發展。加快推進重點物流區域和聯通國際國內的物流通道建設，重點打造面向中亞、南亞、西亞的戰略物流樞紐及面向東盟的陸海聯運、江海聯運節點和重要航空港。建設京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝、關中—天水、中原、哈長等重要商業功能區，優化流通節點城市布局。支持沿邊地區建設國際商貿和物流中心，合理布局區域物流中心。規劃建設服務貿易功能區，在有條件的地區開展服務貿易創新發展試點。依托現有各類開發區和自由貿易試驗區規劃建設一批特色服務出口基地。

　　促進生態旅游產業健康發展。充分利用國土空間的多種形態和功能，因地制宜、突出特色，發展生態旅游產業。內蒙古草原、東北林區、三江源、香格里拉、長江三峽、武夷山區、武陵山區、青藏鐵路沿線、海南島等區域，積極發揮特色資源優勢，在保護自然生態的前提下，發展觀光、度假、特種旅游等產業。鼓勵利用廢棄礦山、邊遠海島等開發旅游項目。