2018年自然資源部組建標志著我國建立國土空間規(guī)劃體系的改革、實現(xiàn)“多規(guī)合一”將由試點階段進入系統(tǒng)性改革階段，此時空間規(guī)劃體系的構(gòu)建邏輯是目前的首要任務(wù)。

　　筆者從國土空規(guī)劃構(gòu)建的前提、基礎(chǔ)、保障與支撐四個方面提出了國土空規(guī)劃構(gòu)建的建議與設(shè)想。筆者認為規(guī)劃構(gòu)建的最大前提是，國土空間的內(nèi)涵不是單純的土地或空間，而是一個以國土空間作為載體，承載了人與自然的全要素、時空演化的整體系統(tǒng)。

　　而規(guī)劃構(gòu)建的基礎(chǔ)在于樹立整體性思維的基礎(chǔ)上對原有各類規(guī)劃原理、思路方法的有機整合。為保障規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容能夠得到有效的實施，需要建立適應(yīng)新空間規(guī)劃的“評估-監(jiān)管-問責(zé)-處罰”制度閉環(huán)，同時加強自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度保障。此外筆者建議建立“全事實化”的信息平臺為規(guī)劃提供硬件支撐。

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　　導(dǎo)言

　　2018年3月的全國兩會召公布新國務(wù)院機構(gòu)改革方案，組建自然資源部行使對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施等一系列職責(zé)。

　　這標志著我國建立國土空間規(guī)劃體系的改革、實現(xiàn)“多規(guī)合一”將由試點階段進入全面系統(tǒng)的推進階段，多規(guī)并行和多規(guī)打架的局面有望徹底改變并實現(xiàn)多規(guī)合一。

　　為此，現(xiàn)階段仍然有兩個重要問題需要解決：

　　其一，新的空間規(guī)劃體系應(yīng)該按照什么樣的邏輯關(guān)系建立？

　　其二，如何讓空間規(guī)劃得到有力的運作支撐并且服務(wù)于簡政放權(quán)和治理體系現(xiàn)代化？

　　前者的現(xiàn)實困難是，長期以來經(jīng)、城、土、環(huán)、林、農(nóng)、海、水等各類規(guī)劃各自發(fā)展出了專業(yè)而細致的理論框架、認識視角和技術(shù)體系，彼此之間“只見樹木不見森林”。但事實是國土空間其實是一個大系統(tǒng)，各個規(guī)劃要素彼此是內(nèi)在關(guān)聯(lián)和互動的。

　　因此新的空間規(guī)劃體系的邏輯建立，旨在分解、重構(gòu)和融合各規(guī)劃的思想和原理，進而在同一個國土空間載體上貫通各類規(guī)劃的規(guī)劃方法和編制體系。

　　而后者的現(xiàn)實困難，在于規(guī)劃的組織和實施還存在較大現(xiàn)實差距，政出多門、條塊分割、各管一攤、協(xié)同困難的問題。

　　此外“政府一換屆，規(guī)劃就換屆”時有發(fā)生，地方政府主體和業(yè)主部門反復(fù)修編規(guī)劃，進一步加大了多規(guī)合一的實施難度。一旦落實在具體的工程建設(shè)審批事項中就暴露出最尖銳矛盾：審批規(guī)范條件相互抵觸，審批流程極度迂回曲折。

　　因此需要通過更加合理有效的規(guī)劃制度設(shè)計加強新的空間規(guī)劃的嚴肅性和有效性。

　　為此筆者結(jié)合我國空間類規(guī)劃的現(xiàn)實問題，從系統(tǒng)整體性的角度出發(fā)，從國土空間的新內(nèi)涵、空間規(guī)劃思路方法整合、規(guī)劃實施制度改革以及規(guī)劃技術(shù)支撐體系建設(shè)這四個方面，提出了國土空間規(guī)劃改革的一些設(shè)想，為新時代的國土空間規(guī)劃改革提供點滴建議。

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　　前提：國土空間內(nèi)涵重塑

　　2.1 全要素的國土空間

　　國土空間就是國家主權(quán)或主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，作為國民生存的場所和環(huán)境，一般包括陸地、陸上水域、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。

　　而自然資源部的組建，標志國土空間規(guī)劃將是在新時代的自然資源管理導(dǎo)向下，合理利用并珍惜國土空間內(nèi)的每一寸土地空間。

　　在此筆者理解，這將是國土空間作為新的“載體平臺”統(tǒng)領(lǐng)各空間類規(guī)劃的一個階段。國土空間將是全要素的國土空間。

　　何為全要素？就是人地關(guān)系組成“生命共同體”：一方面是地球表層大氣圈、水圈、生物圈、巖石圈組成的自然資源和環(huán)境巨系統(tǒng)，另一方面是人類圈的活動反映出來的利用自然改造自然并得到自然反饋作用（圖1）。

　　國土空間規(guī)劃必須將其作為一個整體來進行統(tǒng)籌配置和管控。因而規(guī)劃思維不可只考慮地表空間，不可僅圍繞某個要素，或者考慮問題僅限于某個圈域內(nèi)。

　　2.2 時空演化的國土空間

　　國土空間的全要素作為一個整體來進行統(tǒng)籌，其現(xiàn)實基礎(chǔ)是國土空間承載的自然資源與環(huán)境本身就不是孤立的，而是由一系列要素在不同單元、范圍和層面上構(gòu)成的一個復(fù)雜的多維網(wǎng)絡(luò)體，并按照一定規(guī)律不斷變化——歸納為各種“物理性”的和“社會性”的時空演化規(guī)律：

　　“物理性”規(guī)律是廣義性的，

　　①包涵客觀的自然物理、化學(xué)、生態(tài)過程產(chǎn)生的有關(guān)氣候、水文、地質(zhì)、土地覆被與形態(tài)的狀態(tài)變化或其動態(tài)平衡的演化規(guī)律，例如氣候變化、重力等作用下的水文和地質(zhì)過程形成的地表地下水圈（系統(tǒng)）；

　　②包涵人工的工程技術(shù)的運用對自然實體的客觀狀態(tài)造成改變進而在局部地域形成的半自然系統(tǒng)，如城市營建、跨區(qū)調(diào)水、攔蓄調(diào)控等人類的活動參與下，又構(gòu)成了二元水文循環(huán)的新系統(tǒng)。

　　“社會性”的規(guī)律指的是人類社會系統(tǒng)，包括其組織管理，社會關(guān)系及結(jié)構(gòu)，尤其也包括其創(chuàng)造的價值和財富及其分配，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展、文化特質(zhì)及價值觀念體系，其近似于人居環(huán)境科學(xué)中五大系統(tǒng)的人類系統(tǒng)和社會系統(tǒng)。

　　演化必然是不斷的變化過程：諸如動態(tài)均衡，集中與擴散，混沌與有序的轉(zhuǎn)化，規(guī)模等級結(jié)構(gòu)等規(guī)律。我們在認識不同國土空間系統(tǒng)中的不同子系統(tǒng)或要素的時候，都會找到許多重要的演化規(guī)律。

　　例如齊夫定律所呈現(xiàn)的冪函數(shù)規(guī)律普遍揭示了信息、河流、地下資源、物種、城鎮(zhèn)等非連續(xù)對象的規(guī)模和等級關(guān)系；邏輯斯蒂函數(shù)曲線所反映出來的生物群體演化過程和城鎮(zhèn)化的同構(gòu)性；抑或宏觀規(guī)律上自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)在受到震蕩后體現(xiàn)出來的一定恢復(fù)彈性等等。

　　因此可以說，國土空間載體下體現(xiàn)出的全要素時空演化規(guī)律，在自然系統(tǒng)與人類系統(tǒng)呈現(xiàn)的許多共通性，這啟示我們國土空間規(guī)劃思路和方法的導(dǎo)向必須是從整體出發(fā)，整合原有思路方法，縱橫聯(lián)通，將人與自然視為生命共同體的新模式。

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　　基礎(chǔ)：規(guī)劃思路與方法整合

　　3.1各類規(guī)劃的原理、思路和方法整合

　　各類空間規(guī)劃中，

　　土地利用規(guī)劃基于以耕地保護與建設(shè)指標計劃管控為抓手統(tǒng)籌全域土地利用結(jié)構(gòu)；

　　城市規(guī)劃的工作思路的優(yōu)勢在于建設(shè)空間的總體布局及其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中解決城市發(fā)展建設(shè)問題；

　　交通規(guī)劃從交通網(wǎng)絡(luò)拓撲關(guān)系、交通流分配、成本效益權(quán)衡等思路模式考慮交通設(shè)施的戰(zhàn)略布局與建設(shè)；

　　發(fā)展規(guī)劃的體系重在對國家和地區(qū)的整體發(fā)展目標、行動綱領(lǐng)和項目作出安排；

　　環(huán)境規(guī)劃以環(huán)境改善狀態(tài)為指針，對環(huán)境污染的“源”與“流”進行防控部署……。

　　可以看出各規(guī)劃均有各自研究的入手點，并解決一個特定領(lǐng)域的問題。但是與宋毅、何國祥在《大科學(xué)觀》中表達的思想類似，無論各空間類的規(guī)劃或者相關(guān)性的規(guī)劃所聚焦的對象是城市還是鄉(xiāng)村，是土地還是環(huán)境，是水系統(tǒng)還是交通體系，這些對象本身始終存在于一個統(tǒng)一的空間整體，只是為了便于深入的研究細化才彼此分開，各自形成理論和方法的體系。

　　而隨著各規(guī)劃理論與技術(shù)的不斷進步，隨著規(guī)劃實踐不斷涌現(xiàn)新的復(fù)雜問題，也隨著人地關(guān)系過程、城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化的不斷演進和復(fù)合，使得我們逐步認識到各個小體系、分問題之間是必然存在聯(lián)系也需要取得聯(lián)系的，最終達到協(xié)同和整合。

　　整合的原則可以從兩方面開始考慮：

　　第一方面是“合并同類項”，在方法體系上對共通性的、類似性的方法進行歸并、整合；

　　第二方面是實現(xiàn)分析的“要素聯(lián)合”，將原本割裂的國土空間要素作為一個整體進行分析，比如將土地利用規(guī)劃中的水域、水資源規(guī)劃中的水、環(huán)境規(guī)劃中的水的環(huán)境要素、城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水系空間等連通起來形成體系進行分析規(guī)劃。

　　根據(jù)這兩個原則，規(guī)劃的方法體系建議從以下5個方面形成整合思路：

　　① 整合規(guī)劃的調(diào)查分析以及資料數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，統(tǒng)一空間坐標系，集成各口徑的數(shù)據(jù)，國家及各地方可基于自然資源部的測繪和地理信息中心建立數(shù)據(jù)中心形成技術(shù)平臺。

　　② 整合形成有機融合的規(guī)劃價值體系。當前各平行的規(guī)劃的價值體系相對各成一套，各有各的內(nèi)容和標準，各有各的價值優(yōu)先性。土地利用總體規(guī)劃秉持“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護保護環(huán)境”的價值原則；城鄉(xiāng)規(guī)劃秉持平衡效率與公平、實現(xiàn)高效便利、功能完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)綠色、環(huán)境優(yōu)美等較為常見的價值原則等。價值的選擇不同從一開始就決定了規(guī)劃矛盾的出現(xiàn)。因此在統(tǒng)一規(guī)劃體系，整合規(guī)劃思路之前，必須先整合價值序列。筆者建議從我國特定的國情、國土資源本底和人口資源環(huán)境問題出發(fā)，以國民的生命線與安全線為基本價值優(yōu)先考慮，保障基本的生活空間和基礎(chǔ)設(shè)施，接下來依次考慮生態(tài)、綠色可持續(xù)發(fā)展（圖2）。

　　③ 整合規(guī)劃分析的內(nèi)容和層次。國土空間規(guī)劃思路方法整合的主體內(nèi)容建議包含：現(xiàn)實情況基礎(chǔ)分析，社會經(jīng)濟發(fā)展需求綜合分析，反饋與評估體系整合，閾值體系整合，空間布局和重要項目部署，綜合與專項的費效比分析，總共7個方面（表3）。空間規(guī)劃編制思路以此為藍本，做到“統(tǒng)一規(guī)劃，互相融合”。其中閾值體系整合是關(guān)鍵的整合內(nèi)容之一，依據(jù)合理的發(fā)展價值觀和對資源環(huán)境本底的分析，將各類空間性規(guī)劃中涉及到的管控閾值有機融合并集成到空間規(guī)劃中，為國土資源利用和人居環(huán)境發(fā)展提供完整的政策底線和上限。閾值體系設(shè)定不在于多寡，而是找到關(guān)鍵的幾個閾值。表4提供了一個整合后的閾值體系的建議框架。

　　④ 整合、歸并各類規(guī)劃技術(shù)標準、規(guī)程，以及統(tǒng)一部分技術(shù)標準和規(guī)程。比如整合土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原的土地基礎(chǔ)調(diào)查，有利于形成空間規(guī)劃的土地地類信息現(xiàn)狀一張圖。當前十分迫切的是統(tǒng)一土地用途分類，以及相應(yīng)的認定規(guī)程和管控條件，直接消除多規(guī)合一的用地沖突問題。

　　3.2要素的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和規(guī)劃的系統(tǒng)思維

　　正是因為全要素時空演化的國土空間系統(tǒng)，我們尤其要注重這個巨系統(tǒng)中的人類與自然、整體與局部、輸入與輸出的動態(tài)關(guān)系。可以從以下幾個方面為抓手轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維方式，抓住國土空間規(guī)劃的“牛鼻子”：

　　（1）以人地關(guān)系作為分析的基礎(chǔ)。本著人與自然生命共同體的理念，國土空間規(guī)劃的思維著眼點應(yīng)該將人地關(guān)系作為整體進行分析。

　　人地關(guān)系中人是核心，人口的總體特征以及人的個體特性均是剖析人地關(guān)系的基礎(chǔ)和紐帶：

　　①通過人對資源需求規(guī)律測算資源開發(fā)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，②通過人口測算城鄉(xiāng)發(fā)展的用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的發(fā)展建設(shè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，③通過人的生產(chǎn)生活消耗測算環(huán)境的影響，④通過人的地域流動把脈城鎮(zhèn)或城市功能的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，⑤通過人的行為模式畫像可設(shè)定人們的地域生活圈的范圍與結(jié)構(gòu)……。因此人的規(guī)律決定人地關(guān)系規(guī)律，這始終是空間規(guī)劃技術(shù)方法基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。

　　（2）將要素的聯(lián)系性作為分析的重點。正如前文所述，國土空間系統(tǒng)中的五大圈層內(nèi)部和彼此，以及地上地下空間是不斷在互相作用著、動態(tài)變化著和流動著的。將這種系統(tǒng)的聯(lián)系性作為規(guī)劃分析的重點是新規(guī)劃思維的重點。

　　一方面應(yīng)當試圖描述規(guī)劃范圍內(nèi)外的人流、物質(zhì)流、信息流等的特征或格局，例如人的遷流、通信流、資金流、物資的物流、能源的網(wǎng)絡(luò)的組合可描述人類經(jīng)濟系統(tǒng)的某些特征、格局和趨勢。

　　另一方面關(guān)注物種流動與分布，化學(xué)物質(zhì)的流動與分布，流域水文系統(tǒng)過程的組合，有助于描述自然生態(tài)和環(huán)境的特征、格局和趨勢。

　　（3）必要情況下突破固有的行政單元限制。規(guī)劃所對應(yīng)的空間發(fā)展權(quán)的安排長期存在行政疆界的壁壘，不同行政單元和層級的空間政策仍會參差不齊，不利于區(qū)域資源協(xié)調(diào)配置。

　　然而規(guī)劃始終有作為整體的對象和局部的對象，有整體的問題與局部的問題，也有整體的效益和局部的效益等。整體始終是大于局部的，在必要的情況下為了整體性的效益，要打破行政區(qū)的壁壘，建立更大區(qū)域范圍或尺度的空間政策協(xié)調(diào)框架，形成整體合力來配置空間資源。

　　例如可以借鑒法國空間政策的特色經(jīng)驗，不同區(qū)域間通過締結(jié)協(xié)議的方式，保障跨邊界的空間政策的實施；

　　或者借鑒日本廣域計劃體系，對于多個都市共享的區(qū)域重要設(shè)施的配置，統(tǒng)一由上一級的縣政府負責(zé)協(xié)調(diào)；

　　或者借鑒美國的部分經(jīng)驗，以一些重要流域（諸如田納西河流域）為最大的空間政策單元協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各項開發(fā)和建設(shè)活動。

　　鑒于此，不妨重新思考我國空間規(guī)劃改革，其屬性也許不僅是字面上的“一個市縣一本規(guī)劃”，也可能是“幾個市縣一本規(guī)劃”作為基礎(chǔ)下的“一個市縣一本規(guī)劃”，或者直接是“一個完整的區(qū)域一本規(guī)劃”——如此或許才能真正形成科學(xué)的“一本規(guī)劃、一張藍圖”（圖3）

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　　保障：規(guī)劃實施制度創(chuàng)新

　　4.1 規(guī)劃實施“評估-監(jiān)管-問責(zé)-處罰”制度閉環(huán)

　　新的國土空間規(guī)劃體系必須予以好的實施和監(jiān)管才能真正有效運行，建議探索空間規(guī)劃編制后的實施評估、實施監(jiān)管和相應(yīng)的問責(zé)制度，并且將三者與規(guī)劃編制和審批工作建立起有效的制度“閉環(huán)”。

　　首先，構(gòu)建整合立體的規(guī)劃實施評估體系。目前的各類空間規(guī)劃的評估整體存在問題，一是評估對規(guī)劃檢討的作用效果不強，二是各個規(guī)劃彼此重復(fù)交叉評估，評估結(jié)論互相打架，進一步造成多規(guī)沖突。

　　因此，實施評估的改革方向是構(gòu)建起整體性實施評估工作，各個實施部門保留內(nèi)部規(guī)劃實施評估的前提下，必須先經(jīng)過一輪跨部門的整體性空間規(guī)劃實施評估。

　　評估分為五年評估與年度快檢兩個時間跨度。

　　五年評估旨在對規(guī)劃實施的一致性和有效性兩個主要維度進行評估，規(guī)劃編制中的損益比分析是五年實施評估的一個重要依據(jù)。

　　年度快檢類似于空間規(guī)劃的動態(tài)監(jiān)測，可以充分基于整合后的國土空間規(guī)劃閾值體系進行國土空間及自然資源的監(jiān)測和預(yù)警，這在規(guī)劃信息化和大數(shù)據(jù)、全樣本數(shù)據(jù)的技術(shù)支撐下能夠得以良好實現(xiàn)。

　　在此制度閉環(huán)中評估體系將作為規(guī)劃監(jiān)管體系的重要實施依據(jù)。

　　其次，構(gòu)建全面有效的規(guī)劃的實施監(jiān)管體系。有效的監(jiān)管體系的構(gòu)建的第一個方面是將監(jiān)管職責(zé)從規(guī)劃責(zé)任主體中相對獨立出來，防止出現(xiàn)規(guī)劃體系內(nèi)自我實施、自我監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性問題，全面提高監(jiān)管的力度和效果。

　　例如監(jiān)管主體可以直接對上一級政府負責(zé)而不對同級政府負責(zé)，同時監(jiān)管主體內(nèi)部實行垂直管理方式并設(shè)機構(gòu)駐派到下級地區(qū)（圖5）。

　　第二個方面是健全監(jiān)管的能力和范圍，對涉及到財經(jīng)方面的工作要進行審計監(jiān)督，對涉及到規(guī)劃技術(shù)和業(yè)務(wù)方面的內(nèi)容要進行技術(shù)性督查，對設(shè)計行政程序和行政行為方面的問題要有一定行政監(jiān)察能力。在此制度閉環(huán)中監(jiān)管體系將成為問責(zé)和處罰機制的有力基礎(chǔ)。

　　第三，構(gòu)建嚴明的規(guī)劃行政問責(zé)與處罰機制。樹立擅自修改規(guī)劃和違反規(guī)劃建設(shè)就是犯罪的思想意識。也建議結(jié)合其他領(lǐng)域的改革，對我國的行政法進行一定程度的修訂。對國土空間規(guī)劃的相關(guān)重要法律問題甚至可以考慮單獨立法立規(guī)。

　　對于規(guī)劃相關(guān)的行政管理失職造成的包括重要自然資源資產(chǎn)損失在內(nèi)的重大問題，應(yīng)當設(shè)定相應(yīng)的罪名和罰則，情節(jié)嚴重的與刑法掛鉤。

　　4.2 自然資源資產(chǎn)核算與監(jiān)管的制度保障

　　國土空間規(guī)劃體系的建設(shè)需要建立自然資源資產(chǎn)的制度建設(shè)作為保障。長期以來許多規(guī)劃將自然資源的經(jīng)濟價值看的比較重要，即初次社會產(chǎn)品（農(nóng)產(chǎn)品、點、熱、工業(yè)原料等）的生產(chǎn)資料性質(zhì)的價值，或者作為發(fā)展的增值資本（城鎮(zhèn)建設(shè)用地）。

　　然而面對我國日益重要的人地關(guān)系矛盾問題，當在空間規(guī)劃中充分認識到“綠水青山就是金山銀山”的重要意義。一言以蔽之，自然資源遠不僅僅是單純的經(jīng)濟資源，它還提供良好的、健康的生存環(huán)境，還包括愉悅的自然體驗等的無形價值（表5）。

　　自然資源的取得并不是無代價的，如果我們不顧及后果的取用，環(huán)境污染、自然災(zāi)害等問題給人類帶來巨大的安全危機。因此自然資源的綜合價值將會越來越重要，將其作為資產(chǎn)加以維護和保全將是空間規(guī)劃體系運作的保障：

　　首先，應(yīng)當建立全要素的自然資源資產(chǎn)的核算體系，摸清家底。根據(jù)資源類型和特性，測算其規(guī)模和不同方面的價值，然后核算出資產(chǎn)的價格。例如林地資源可以分為其經(jīng)濟價值和生態(tài)價值兩個方面進行核算：

　　①經(jīng)濟的資產(chǎn)價值不妨根據(jù)林地經(jīng)濟產(chǎn)品的蓄積量（林木材或林果）及市場的產(chǎn)品售價核算，②生態(tài)價值主要反映在水源涵養(yǎng)、固土固碳、調(diào)節(jié)氣候、凈化大氣、維持生物多樣性等幾個方面，可通過影子工程法結(jié)合其他方式測算出林地生態(tài)系統(tǒng)的虛擬生態(tài)資產(chǎn)價值。綜上就建立了區(qū)域內(nèi)林地資源的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的核算表。

　　通過這種方式建立區(qū)域林、水、草、農(nóng)、礦、海等等一系列類型資源的資產(chǎn)核算的臺賬，通過動態(tài)更新記錄每一次規(guī)劃建設(shè)后的空間格局變動造成的自然資源結(jié)構(gòu)變動。

　　此后的規(guī)劃“一張藍圖”上每一筆建設(shè)對自然空間的改變，已經(jīng)不再是簡單的格局、形態(tài)、邊界的改變，而直接聯(lián)系到每一處自然資源資產(chǎn)的變動。而這也同時意味著以下的重大轉(zhuǎn)變：

　　①全域國土空間將資產(chǎn)化并且明晰資產(chǎn)價值及其對應(yīng)的產(chǎn)權(quán)格局，②空間規(guī)劃的“一張藍圖”與國土空間資源資產(chǎn)“一張圖”相統(tǒng)一，③開發(fā)建設(shè)的價值與自然資源的價值將在空間規(guī)劃中相統(tǒng)一。

　　其次，在制度層面明確每一筆自然資源資產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系、責(zé)任構(gòu)成和監(jiān)管機制，方能有效保障資源本身以及其所承載的國土空間的有效配置。主要的設(shè)想和建議如下（圖4）：

　　①在我國的憲法框架下，國土空間的自然資源實行公有制，也就是國家所有制，加上我國單一制國家的憲政結(jié)構(gòu)，因此各級政府一方面受委托代行自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)及其主要的管理權(quán)，有權(quán)依法將部分資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，另一方面各級政府對其所轄行政區(qū)內(nèi)的自然資源的保護具有主要責(zé)任，各級政府的長官是其第一責(zé)任人，并且對上一級政府負責(zé)。

　　②設(shè)立相對獨立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體，對下一級政府的自然資源資產(chǎn)臺賬進行審計，對資源變更狀況進行督查，監(jiān)管主體對同級政府報告審計和督查狀況。各級政府的自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營和保護狀況受同時接受全民監(jiān)督。

　　③所謂權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一體，各級政府對行使自然資源所有權(quán)的代行權(quán)的同時要通過制度設(shè)定其至少相等的責(zé)任，因此應(yīng)盡快設(shè)計和實施對地方主責(zé)領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)的離任審計和終身負責(zé)制。獨立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體負責(zé)自然資源資產(chǎn)離任審計和終身負責(zé)制的審計和考核工作。

　　④對于十分重要和敏感的戰(zhàn)略性資源，涉及到國土資源安全的資源，應(yīng)當實行分級審批制和地方長官目標責(zé)任制。

　　⑤上述思路結(jié)合現(xiàn)有自然資源類和規(guī)劃類的法律法規(guī)進行一定程度的立廢改釋工作。

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　　支撐：新平臺與新工具

　　5.1 “全事實化”規(guī)管信息平臺

　　建立全事實化的“規(guī)劃-實施-監(jiān)管”電子平臺，能夠充分支撐全要素、全流程、全閉合的國土空間規(guī)劃體系，并提升政府空間治理效能。“全事實化”信息平臺除了包含目前許多地方政府普遍運營的“多規(guī)合一”信息平臺的功能外，其最大的特點是：

　　①地塊全生命周期狀態(tài)信息可追溯，即每個地塊從原始狀態(tài)到納入規(guī)劃，從用地出讓到建設(shè)工程審批，從施工驗收到物業(yè)的運營都能夠記錄在案。

　　②圍繞空間對象（點、線、面）賦予全方位的關(guān)聯(lián)信息，理論上是對空間范圍內(nèi)的一切事物，從存在開始經(jīng)歷的全部時空上發(fā)生的一切，都形成可記錄的信息要素。首先包括空間所承載的實體客觀物質(zhì)性（physical）信息，其次是對應(yīng)的全社會經(jīng)濟屬性信息，最后是管理信息。這是全事實化特性最重要的體現(xiàn)之一。

　　③記錄信息的要素的盡可能“全息化”和“立體化”，也即信息要素的呈現(xiàn)盡可能全面立體，不僅是點線面要素組合成的各類圖件，也不僅是坐標、標量等組成的數(shù)字類數(shù)據(jù)或者各類規(guī)劃的文本等，還可以包括照片、視頻等多媒體信息，以及涉及各類行政事項的法律文書。多媒體信息錄入，增加了規(guī)劃管理者對國土空間資源配置認知和相關(guān)決策的層次性。例如就像街景地圖一樣，可對具有特殊景觀、特殊生態(tài)條件、特殊的現(xiàn)狀自然區(qū)的圖元信息中增加現(xiàn)場圖片或視頻，給污染地區(qū)增加圖片顯示其狀況，或是給地塊的建設(shè)施工照片說明進度狀況或合規(guī)性狀況等等。這些圖片、視頻等多媒體信息，能夠方便在空間規(guī)劃的決策或協(xié)調(diào)會議中起到直觀認知、輔助說明的作用。

　　此外還建議對空間上所有事件發(fā)生變更的信息進行全紀錄，在信息平臺中進行歸檔。在變更信息記錄歸檔中，尤其建議將變更“流水信息”也一同錄入數(shù)據(jù)平臺中。平臺信息調(diào)用、寫入（修改）、備案等操作需要的授權(quán)號和授權(quán)文件，以及涉及到的授權(quán)人、經(jīng)辦人和操作人等的信息和流水號。

　　只要設(shè)計空間類規(guī)劃管理的各個部門能夠保證將信息及時更新到平臺中，就能夠最大程度發(fā)現(xiàn)問題，避免“多規(guī)”潛在沖突，因為事件信息和流水信息錄入實現(xiàn)了信息無痕化和全流程可追溯（圖6）。

　　雖然在平臺建設(shè)初期一次性就達到非常全方位的信息容量存在困難，但是經(jīng)過不斷的添補，在運維過程中不斷改善，可以逐步逼近“全方位全事實”的目標。

　　5.2 構(gòu)建新型規(guī)劃管理工具

　　最后，對上述體系整合后的規(guī)劃技術(shù)路線、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、評估體系以及“全事實化”的信息平臺進行集成，可以構(gòu)建出新型規(guī)劃編制以及管理工具、規(guī)劃政策工具、規(guī)劃評估工具。其中比較重要的規(guī)劃政策的工具包括：

　　①數(shù)據(jù)臺賬管理工具，②規(guī)劃一張藍圖與管控邊界管理工具，③基于閾值體系的國土空間政策工具，④重要名錄管理工具，⑤自然資源資產(chǎn)核算臺賬與圖則。

　　數(shù)據(jù)臺賬管理工具包括人口資源、社會經(jīng)濟以及自然資源資產(chǎn)核算三個方面，是支持規(guī)劃評估、監(jiān)管等的重要依據(jù)。規(guī)劃一張藍圖與管控邊界管理工具是行使空間規(guī)劃用途管制制度的重要抓手。重要名錄管理工具登錄了需要重點發(fā)展（例如重點產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)）、管控（如限制開發(fā)區(qū)等）或保護（例如自然保護區(qū)或文化遺產(chǎn)等）的區(qū)域或資源的基本屬性信息，是規(guī)劃管理和空間政策施行的主要抓手。此外，還可以基于這個平臺接入新的規(guī)管審批工具，服務(wù)于基層政府審批效能的提升。

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　　結(jié)語

　　新的國土空間規(guī)劃的建立和完善是一個巨大的系統(tǒng)性工程，這對我國這樣的幅員遼闊、人口眾多、人地關(guān)系復(fù)雜的國土空間系統(tǒng)來說尤其如此，而其中最為“難啃的骨頭”是原來各類規(guī)劃主體多元，部門利益導(dǎo)向帶來的體制機制問題。如今自然資源部的組建有望徹底打破這一巨大障礙，國土空間規(guī)劃的邏輯和思路將迎來一個新的轉(zhuǎn)變：

　　首先，國土空間的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“人與自然的全要素、時空演化的整體系統(tǒng)”的新范疇，這是國土空間規(guī)劃展開的基本前提和邏輯起點，空間規(guī)劃的原理、思維和方法應(yīng)該站在人與自然系統(tǒng)整體觀的角度進行發(fā)展。

　　因此，在空間規(guī)劃方法基礎(chǔ)上建議一方面整合現(xiàn)有的各類規(guī)劃方法中的可取之處，同時建立一個系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的思維路徑。然后除了規(guī)劃方法的轉(zhuǎn)變外，在規(guī)劃的評估、監(jiān)管、問責(zé)制度方面，同樣需要一次整合、創(chuàng)新甚至重構(gòu)，需要經(jīng)過后續(xù)一系列的涉及自然資源、生態(tài)環(huán)保、空間規(guī)劃類法律法規(guī)的立改廢釋工作奠定空間規(guī)劃體系的制度基礎(chǔ)。

　　此外，基于“生命共同體”和“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，國土空間規(guī)劃的制度價值觀決定了空間規(guī)劃對資源的配置轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ虻淖匀毁Y源資產(chǎn)的配置。最后，規(guī)劃信息化和大數(shù)據(jù)的技術(shù)進步，將更加方便國土空間規(guī)劃的全要素化管理，為新的規(guī)劃工作注入了新的動力和支撐。

　　作者簡介

　　左為，博士，清華大學(xué)建筑學(xué)院，研究方向為空間規(guī)劃、多規(guī)合一的理論與方法