為實現人與自然和諧共生的現代化目標，生態文明制度創新應以建立健全生態文明制度體系為邏輯主線，沿著黨的十八屆三中全會提出的“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的創新思路，按照黨的十九屆四中全會提出的制度建設和創新的四個重要方面展開研究：實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度。生態文明建設的法治建設是生態文明制度創新的重要保障，此外，生態文明制度創新中還應運用好生態環境治理的市場經濟手段，倡導和推動美麗中國建設全民行動。

　　生態文明制度創新應遵循的原則

　　生態文明制度創新應遵循系統治理、綜合治理和依法治理的原則，體現與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設諸方面制度變革的融入與互動。

　　一是融入性，即“五位一體”中的生態文明制度。

　　生態文明制度創新不是孤立的，必須融入經濟、政治、文化、社會建設全過程。生態文明制度建設對既有的經濟、政治、文化、社會制度進行必要的完善與修正，同時，生態文明制度建設的順利推進離不開其他四方面建設體制機制的轉變。生態文明制度建設必須既能夠推動經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設的健康發展，同時，整個社會系統的良性運轉也需要經濟、政治、文化、社會等各方面的制度作出相應的調整，構建起適合新時代特點和規律的生態文明制度體系。在經濟領域，建立環境與發展綜合決策機制；在政治領域，建立生態文明建設考核和監督機制；在文化領域，建立生態文明建設宣傳機制；在社會領域，建立生態文明建設全民參與機制。

　　二是互動性，即政府、市場、公眾3個主體的良性互動。

　　黨的十九大報告明確，建設美麗中國，必須加快生態文明體制改革，并在改革生態環境監管體制中對完善國有自然資源產權制度指明了方向。2018年3月通過的國務院機構改革方案中，與生態文明建設密切相關的自然資源部和生態環境部的組建受到廣泛關注，這一改革為構建生態文明的聯動和長效工作機制奠定了良好基礎。在政府層面，應建立和完善以“三個統一行使”為主要內容的生態文明制度。在市場層面，應推動構建基于市場手段的生態文明制度體系。在公眾層面，應完善公民廣泛參與的生態文明制度。

　　加大生態文明建設重要領域制度創新的力度

　　黨的十九屆四中全會圍繞“堅持和完善生態文明制度體系”，進一步明確了最需要堅持與落實的制度、最需要建立與完善的制度，為生態文明建設指明了方向，明確了路徑。“十四五”及更遠的將來，亟須加大生態文明建設重要領域制度創新的力度。

　　一是實行最嚴格的生態環境保護制度。生態環境問題歸根到底是經濟發展方式問題，經濟發展方式轉變的關鍵，在于將環境規制和管理融入促進經濟發展方式轉變的舉措，貫穿從經濟建設項目的論證、可行性報告分析，到項目立項、開工建設、竣工投產、生產運營和項目結束的全周期。如，在環境影響評價領域以“放管服”改革為起點，以污染排放總量控制和排污許可證制度的深入推進為抓手，行政、經濟手段并舉，以責任追究為保障的覆蓋建設項目全周期的生態環境保護制度創新，為我國從環境管理到環境治理，從注重環境管制到關注環境服務的轉變，開創了我國環境治理體系和治理能力現代化的新局面。

　　二是全面建立資源高效利用制度。全面建立資源高效利用制度，根本目的在于改善資源約束趨緊的局面，以資源的可持續利用支撐經濟社會可持續發展。2018年黨和國家機構改革中確立了統一行使全民所有與自然資源資產所有者職責及所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，實現對山水林田湖草等自然要素及生態系統的用途管制和綜合治理，為明晰資源產權權益、統籌國土空間開發和保護提供了體制保障。下一步，應從自然資源資產的產權制度、國土空間規劃體系、自然資源資產管理和監管體制、資源總量管理和全面節約利用制度等方面完善自然資源管理制度體系，明確自然資源管理中的理論創新、實踐創新、現實成效和改進方向，破解資源約束，提高資源保護和利用水平。

　　三是健全生態保護和修復制度。健全生態保護與修復制度，其核心在于通過有效的保護、治理與修復措施促使我國生態系統盡快恢復自我運行、自我調節、自我完善能力。應進一步加強山水林田湖草是生命共同體的認識，從全局角度尋求新的治理之道，堅持用系統思維統籌生態環境問題的治理與修復，實現“多規合一”，筑牢生態安全屏障。從山水林田湖草的系統保護與修復角度，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，完善生物多樣性保護制度。

　　四是嚴明生態環境保護責任制度。我國在生態環境保護責任制度方面已經進行了一系列改革創新探索，接下來應進一步完善生態文明目標考核制度，實行生態環境損害責任終身追究制度，完善自然資源資產負債表的編制與運用，開展領導干部自然資源資產離任審計，健全環境保護管理制度。生態文明目標考核體系創新旨在建立體現生態文明的目標體系、考核辦法、獎懲機制，有利于促進黨政領導干部樹立綠色的政績觀和發展觀。實行生態環境損害責任終身追究制，則能使領導干部樹立權責一致的意識，規范領導干部環境決策行為，最終推動環境決策科學化和法治化。開展領導干部自然資源資產離任審計，可促進自然資源節能集約利用和生態環境安全，是完善我國自然資源和生態環境監管體制的保障。探索編制自然資源資產負債表，可為生態環境損害責任終身追究制和領導干部自然資源資產離任審計的實行提供技術支撐，也可為生態文明目標考核體系提供依據。健全環境保護管理制度，則是為了適應人民群眾日益增長的生態環境需求和不斷增加的環境監管執法任務而出臺，是各項生態環境保護責任制度推出的堅實保障。

　　加強生態環境治理的市場經濟手段

　　生態環境治理是一項系統工程，在厘清政府和市場職能邊界的基礎上，加強生態環境治理的市場經濟手段對提高生態環境治理效能很關鍵。充分發揮市場機制的調節作用，形成合理的激勵約束機制，改變市場主體的社會經濟行為，可以推動從源頭上減少資源消耗和污染排放。

　　按照不同的實施主體和目的，可將生態環境治理市場經濟手段概括為四類：以金融機構為主體的綠色金融體系；以政府為主體克服“市場失靈”的綠色稅收、專項費用、價格補貼和階梯定價統稱為綠色價格政策；以企業和社會公眾為主體，圍繞資源環境權益形成的市場交易機制；立足于解決資源開發負外部性問題，以多元化市場化為方向的生態補償制度。各類市場經濟政策各有側重各有優劣，應做到協調聯動、相互配合，形成合力。

　　完善生態文明建設的法治保障

　　生態文明制度的建設與創新離不開完善的生態文明法治保障。科學立法、嚴格執法、公正司法是我國法治保障制度建設取得輝煌成就的關鍵。在生態法治化的道路上，亟須實現科學立法，不斷健全生態文明法律保障制度。同時，應不斷強化生態文明嚴格執法，持續落實生態文明公正司法。

　　我國未來生態文明立法需要建立健全生態文明立法的體制機制，促進我國相關法律的“生態化”，更加完善生態文明法律保障制度。生態文明執法要不斷完善生態文明嚴格執法的體制機制，繼續創新生態文明執法方式和執法手段，持續提升生態文明執法能力和執法水平。生態文明司法要不斷提升司法專門化和專業化水平，繼續支持和完善環境公益訴訟制度建設，持續發揮司法在生態文明建設中的積極促進作用。

　　構建美麗中國建設全民行動制度

　　美麗中國建設全民行動的制度旨在積極鼓勵公眾投身生態環境保護。環境治理信息公開是基礎，通過環境污染和生態環境保護信息的公開，尤其是建設項目污染物排放種類、強度和時間的公開，生態環境質量、重點污染源、重點城市飲用水水源水質環境信息公開，滿足公眾環境知情權。在知悉環境信息的前提下，需要拓寬公眾參與環境保護的渠道，通過政府授權和分權，將目前“自上而下”的環境管理與“自下而上”的公眾參與環境治理相結合。

　　企業在環境治理信息披露、治理技術和方案的提供等方面也應發揮重要作用。公眾參與的成果應該通過制度性的渠道運用于治理決策，形成公眾參與決策實施的良性循環與互動，這是社會環境治理的出發點和落腳點。生態文明建設的目標是建設資源節約型和環境友好型社會，關鍵在于在全社會形成簡約適度、文明健康、綠色低碳的生活與消費模式。按照系統推進、廣泛參與、突出重點、分類施策的原則系統推進綠色低碳的公民生活方式是制度創新的另一個關鍵所在。

　　作者系中共中央黨校社會和生態文明教研部生態文明建設教研室主任