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    以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎，進一步編制區(qū)域國土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實到國土空間，并通過一系列剛性的土地管制手段予以實施

　　歷經(jīng)5年的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，日前終獲國務院批準破繭而出。

　　和仍在批準過程中的京津冀城市圈規(guī)劃一起，作為率先啟動試點的這兩大區(qū)域規(guī)劃，被外界形容為“起了個大早卻趕了個晚集”。

　　“不是制定不出，而是難以推出”。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長肖金成研究員告訴本刊記者，其難產(chǎn)過程正印證了之前普遍擔心的各行政區(qū)域之間利益協(xié)調(diào)的難度。“這次的規(guī)劃也只是前進了一步，更大的亮點在于明確了長三角的定位。”

　　“中國國家競爭力的提高，要依賴大都市經(jīng)濟區(qū)的形成和發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)以及新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成，客觀上需要建設中國進入世界的樞紐和世界進入中國的門戶。”中國科學院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員陸大道在接受本刊采訪時說，“長三角地區(qū)具有在高起點上加快發(fā)展的優(yōu)勢和機遇。”

　　“這一跨省市的規(guī)劃制定得不易，落實起來更難”，參與規(guī)劃制定過程的專家們表示，規(guī)劃并未涉及實施規(guī)劃的機構(gòu)保障方面的內(nèi)容，國務院要求發(fā)改委加強對規(guī)劃實施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮長江三角洲地區(qū)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制的作用，國務院有關部門按照職能分工，加強對規(guī)劃實施的指導，“這能在多大程度上彌合各方的訴求，還有待時間檢驗。”

　　《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》到底會對區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)生什么樣的影響？又會對各地漸起的區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)生什么樣的示范效應？本刊記者特別采訪了參與規(guī)劃制定工作的相關官員和專家學者。

　　真正的區(qū)域規(guī)劃是空間約束

　　走進陸大道院士辦公室，他的同事告知，陸老編著的《2050：中國的區(qū)域發(fā)展》銷售告罄。

　　與這本探討區(qū)域發(fā)展研究命題的學術(shù)書熱銷相應，“十一五”以來，各地掀起了區(qū)域規(guī)劃熱潮。

　　盡管兩個先行試點的跨省市的區(qū)域規(guī)劃剛出和尚待推出，但北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟帶、遼寧省沿海經(jīng)濟帶、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、關中天水、鄱陽湖生態(tài)區(qū)、圖們江經(jīng)濟帶、皖江城市帶等，一些地區(qū)性的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)“遍地開花”。

　　如此景象，作為國家級區(qū)域規(guī)劃長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和京津冀區(qū)域規(guī)劃專家組組長的陸大道認為，這具有一定的客觀原因。

　　一是各地區(qū)改革開放以來，特別是最近十多年來，各地在經(jīng)濟實力上，在發(fā)展經(jīng)濟的權(quán)限上有了很大的發(fā)展，在本地區(qū)發(fā)展決策方面的能力和權(quán)限提高，“區(qū)域發(fā)展什么，怎么發(fā)展，不發(fā)展什么”成為各級黨政領導決策的核心問題之一；而優(yōu)化環(huán)境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，先要知道怎么去發(fā)展，需要強調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)。

　　二是隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化規(guī)模迅速提高，使得區(qū)域經(jīng)濟實力和各種區(qū)域經(jīng)濟體系開始形成，以大城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟在國家和地區(qū)發(fā)展中的地位愈來愈得到加強。各地區(qū)逐漸認識到，城市群要在全國有實力，必須要一體化。

　　三是國際化進程的加快，中國在客觀上需要建設國家進入世界的樞紐和世界進入中國的門戶，需要以國際性城市為核心的城市群。隨著中國融入國際經(jīng)濟的體量越來越強大，必須要有兩三個城市群擔當門戶和樞紐，這客觀上落在珠三角、長三角和京津冀身上。國家發(fā)改委組織進行了京津冀和長江三角洲地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的編制，各地區(qū)紛紛效仿，希望成為在這三極之后中國經(jīng)濟發(fā)展的第四極、第五極。

　　同樣是上述京津冀和長三角區(qū)域規(guī)劃專家組成員的肖金成研究員認為，應該對熱鬧紛繁的各種規(guī)劃、試驗區(qū)等劃清身份。在他看來，上述提及的北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟帶、遼寧省沿海經(jīng)濟帶等八個規(guī)劃加上珠三角和長三角規(guī)劃才能算作區(qū)域規(guī)劃，而天津濱海新區(qū)、浦東、武漢城市圈、成都重慶綜合配套改革區(qū)、長株潭一體化應該是綜合配套改革試驗區(qū)的范疇，主要是對一些政策先行先試。

　　“另外，還有一類是促進經(jīng)濟發(fā)展的指導意見，比如關于促進西藏、新疆發(fā)展的指導意見，促進寧夏、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的指導意見，建設海南國際旅游島的指導意見等”，肖金成認為，規(guī)劃是制度性安排，是有明確范圍的，約束力強，而指導意見是不具約束力的。”

　　“真正的區(qū)域規(guī)劃既不是發(fā)展也不是改革，應該是空間約束，明確規(guī)定哪些能干哪些不能干。只是現(xiàn)在一些區(qū)域規(guī)劃包含了一些改革的內(nèi)容。”肖金成說，“現(xiàn)在有一種看法認為，國務院批準了一個規(guī)劃，這個地區(qū)就成為重點發(fā)展地區(qū)，國家政策資金都會大力支持，可以批很多項目，將來發(fā)展可以不受限制，這純粹是誤讀。”

　　瞄準“十二五”規(guī)劃文本

　　在肖金成看來，編制區(qū)域規(guī)劃是為了促進區(qū)域科學發(fā)展，吸取過去盲目發(fā)展，不受限制，村村冒煙，想在哪里發(fā)展就在哪里發(fā)展的教訓。為了更好地實現(xiàn)這個目標，跨省區(qū)市的區(qū)域規(guī)劃應該由國家來編制。事實上，2005年國務院《關于加強經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的指導意見》，其中一個內(nèi)容明確表示加強區(qū)域規(guī)劃的編制，國家主要編制的范圍是“跨省區(qū)的規(guī)劃，重點城市群的規(guī)劃和重點生態(tài)保護區(qū)的規(guī)劃”。

　　“有人認為搞這么多規(guī)劃，都是重點，不就沒有重點了嗎？實際規(guī)劃既有發(fā)展的內(nèi)容，也有約束的指標，是為了科學合理地發(fā)展。”正是在這個意義上，肖金成認為，“‘十二五’應繼續(xù)推進區(qū)域規(guī)劃，而且多比少好，最好是全覆蓋。”

　　值得注意的傾向是，“各地區(qū)在中央做‘工作’，都意在進入國家戰(zhàn)略規(guī)劃文本。”陸大道提醒說。

　　這其中的原因在于“區(qū)域規(guī)劃反映各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標要求。各地希望這種要求可以通過規(guī)劃經(jīng)由國家審批之后，進入全國‘十二五’規(guī)劃的文本，成為所謂‘國家戰(zhàn)略’的一部分”。陸大道說。

　　“什么是國家戰(zhàn)略？”陸大道說，“是這一地區(qū)的發(fā)展在全國大范圍內(nèi)具有重要的引領作用，包括大的支撐作用。現(xiàn)在的問題是，在各地區(qū)的要求下，把不是國家戰(zhàn)略的地區(qū)也搞成國家戰(zhàn)略地區(qū)了。”

　　“一些經(jīng)濟區(qū)域在地區(qū)有重要意義，但其產(chǎn)業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟實力，在全國來說，談不上有重要的國家戰(zhàn)略意義，比如長株潭地區(qū)、中原城市群、蘇北沿海經(jīng)濟帶等，應該說對本省具有重要意義。還有的區(qū)域內(nèi)的一些產(chǎn)業(yè)比如石油化工、制造業(yè)在全國有意義，與國家戰(zhàn)略地區(qū)的產(chǎn)業(yè)有協(xié)作關系，但是不見得能發(fā)揮大范圍的引領作用”。在陸大道看來，“現(xiàn)在各地區(qū)提出的國家戰(zhàn)略區(qū)域，在各地區(qū)是重點，具有區(qū)域性的戰(zhàn)略意義，但是不具有全國性的戰(zhàn)略意義。”

　　“現(xiàn)在的問題是，一些地區(qū)相互攀比，搞規(guī)劃，通過溝通，做工作，希望發(fā)改委組織編制區(qū)域規(guī)劃，再由國務院批準通過。有的已經(jīng)批了，有的地區(qū)還在向中央政府要求編制區(qū)域規(guī)劃，進入國家戰(zhàn)略。”陸大道指出，“從全國來說，大家都是戰(zhàn)略重點怎么行？戰(zhàn)略重點應該是有標準的。”

　　在國家“十一五”規(guī)劃中，天津濱海新區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)的發(fā)展目標被納入。“從‘十一五’的實施過程中，一些地方認為這是特別重要的‘砝碼’，所以提早籌劃把發(fā)展目標凝煉形成規(guī)劃，希望納入國家‘十二五’規(guī)劃中，以謀求有更大發(fā)展。”同時，陸大道認為，“發(fā)改委5年前就開始編制長三角和京津冀區(qū)域規(guī)劃，對全國其他地區(qū)有一定示范效應。一些地方感覺納入國家目標，地位就會上升。在這種背景下，懷揣著進入國家戰(zhàn)略夢想的區(qū)域規(guī)劃就紛紛出爐了。”

　　“如果把上述規(guī)劃都列入國家‘十二五’規(guī)劃文本，并列起來都成為國家戰(zhàn)略重點，就顯出較多的不協(xié)調(diào)，不能準確而科學地體現(xiàn)今后一個時期全國發(fā)展的戰(zhàn)略重點。”作為國家規(guī)劃專家委員會成員，陸大道認為，不宜將各地區(qū)已經(jīng)得到批準或者正在組織編制的規(guī)劃區(qū)域都寫進國家“十二五”規(guī)劃中。