自中央提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化以來,城鎮(zhèn)化再次成了熱點(diǎn)話題。中央和地方先后召開了城鎮(zhèn)化工作會議,各地紛紛提出城鎮(zhèn)化指標(biāo)、推出城鎮(zhèn)化新政,全國上下掀起了新一輪城鎮(zhèn)化浪潮。如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化?需要對這一“熱問題”進(jìn)行深刻的“冷思考”。

　　城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、文化等各種因素相互融和演進(jìn)的過程,不是一個簡單的規(guī)模和空間擴(kuò)大的過程

　　城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。早在上個世紀(jì)八、九十年代,城鎮(zhèn)化就備受矚目。經(jīng)過三十多年的快速發(fā)展,如今城鎮(zhèn)化又成為拉動內(nèi)需的動力、撬動經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略支點(diǎn)、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要抓手。把握好城鎮(zhèn)化的本質(zhì),是保證城鎮(zhèn)化沿著正確軌道推進(jìn)的基礎(chǔ)問題。

　　城鎮(zhèn)化本身是城市化,城市化既是過程又是結(jié)果。城市是由兩部分組成的,一部分是“城”,一部分是“市”,城市本身就是有城有市。西方的城市源于“市”。歐洲兩河流域文明、希臘文明的城市是從貿(mào)易樞紐發(fā)展起來,人口與交易在市場周邊集聚,先有市后有城；中國的城市源于“城”。最早是作為軍事要地和統(tǒng)治中心發(fā)展起來的,先有城后有市。城墻是有形的,市場是無形的,城市則是有形與無形的結(jié)合。

　　城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、文化等各種因素相互融和演進(jìn)的過程,而不是一個簡單的規(guī)模和空間擴(kuò)大的過程。城鎮(zhèn)化的根本動力一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展,二是農(nóng)民追求生活改變。所以,城鎮(zhèn)化不能簡單造城,不能強(qiáng)拉農(nóng)民進(jìn)城,要尊重意愿、遵循規(guī)律。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會演變的過程,是農(nóng)民生產(chǎn)與生活方式的改變。城鎮(zhèn)化最終要解決好“三農(nóng)”問題,實(shí)現(xiàn)“四化同步、五位一體”。

　　城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的歷史過程。2013年我國的城鎮(zhèn)化率為53.7%,但真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平在35%左右,存在著15個百分點(diǎn)左右的差距,因?yàn)橛?億6千多萬農(nóng)民工漂在城市里沒有成為真正的市民。城鎮(zhèn)化不是指標(biāo)城鎮(zhèn)化,也不是土地城鎮(zhèn)化,核心是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化必須以人為本,切實(shí)提高生活質(zhì)量、促進(jìn)人的全面發(fā)展。城鎮(zhèn)化不是簡單的農(nóng)民進(jìn)城,它與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)提供、生活方式轉(zhuǎn)變等密切相關(guān),是政治經(jīng)濟(jì)社會文化等發(fā)展到一定歷史階段的多因素復(fù)合產(chǎn)物。我們對推進(jìn)城鎮(zhèn)化,應(yīng)該抓住本質(zhì)、全面統(tǒng)籌、科學(xué)把握。

　　城鎮(zhèn)化本身不是目的。城鎮(zhèn)化的根本目標(biāo)是“人民安居樂業(yè)、社會長治久安”,核心是妥善處理好“農(nóng)民與土地”的關(guān)系問題和解決好城鄉(xiāng)與城市內(nèi)部的“雙二元結(jié)構(gòu)”問題,途徑是城鎮(zhèn)化過程中要兼顧好“公平與效率”問題。城鎮(zhèn)化涉及到經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、社會的轉(zhuǎn)型、政治的轉(zhuǎn)型,是中國歷史上又一場深刻的“變革”。

　　遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律,關(guān)鍵是堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向,做到因時因地制宜

　　城鎮(zhèn)化有其自身內(nèi)在規(guī)律,總體上城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要“四化同步”。城鎮(zhèn)化的快慢是由特定歷史階段的經(jīng)濟(jì)社會構(gòu)成要素所決定的。推進(jìn)城鎮(zhèn)化,不能超越歷史條件,既要積極又要穩(wěn)妥。城鎮(zhèn)化應(yīng)積極推動,但絕不能搞城鎮(zhèn)化“運(yùn)動”,不能搞城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”。中國城鎮(zhèn)化應(yīng)該走“質(zhì)量、效率、內(nèi)涵”的發(fā)展道路,而不是“規(guī)模、速度、粗放”的發(fā)展模式。

　　新世紀(jì),黨的十六大、十七大報(bào)告都強(qiáng)調(diào)“走中國特色城鎮(zhèn)化道路,核心是促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”,強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展,與社會主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合,實(shí)行“五個統(tǒng)籌”。黨的十八大以來,城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動,走上了“三化協(xié)調(diào)、四化同步、五位一體”的發(fā)展路子,把人的城鎮(zhèn)化放在更加突出的位置。

　　城鎮(zhèn)化的道路應(yīng)該是多元化、多形態(tài)的,大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,但不意味著必須同步發(fā)展。遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律,關(guān)鍵是堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向,做到因時因地制宜。“明者因時而變,知者隨事而制”,城鎮(zhèn)化應(yīng)該堅(jiān)持“宜快則快、宜慢則慢、宜大則大、宜小則小”的原則,堅(jiān)持科學(xué)務(wù)實(shí)、具體問題具體分析。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化,重在做好“統(tǒng)籌”的文章。

　　一要統(tǒng)籌公平效率。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效率來源自聚集效應(yīng)。聚集效應(yīng)包括了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、分工效應(yīng)、溢出效應(yīng)、創(chuàng)新效應(yīng)和降低交易成本等等。這些效應(yīng)的產(chǎn)生靠企業(yè)自己在市場尋找,而不是政府安排。城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用不是政府的有形之手,而是市場的無形之手。公平靠政府,效率靠市場。

　　二要統(tǒng)籌公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無法回避的現(xiàn)實(shí)問題,也是城鎮(zhèn)化的題中之義。例如:目前濟(jì)南市天橋區(qū)的暫住人口、流動人口已超過了當(dāng)?shù)貞艏丝?農(nóng)民工孩子占在校生的比例已達(dá)到了53%左右。在整個濟(jì)南城區(qū),農(nóng)民工有200多萬人,他們是實(shí)實(shí)在在地工作生活在這個城市里,作為政府就要為他們提供服務(wù),尤其是子女教育、醫(yī)療保障、交通出行、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的服務(wù),而且這個服務(wù)正在向均等化方面發(fā)展。

　　三要統(tǒng)籌發(fā)展階段。城市在不同發(fā)展階段有不同的特點(diǎn)和要求,推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須立足實(shí)際,制定的政策措施必須與所處階段發(fā)展要求相匹配,過度超前和滯后都會影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化不能拔苗助長,不能搞運(yùn)動式。又如國內(nèi)一些三線四線城市,出現(xiàn)了“鬼城”的問題,原因就是沒有把握規(guī)律,沒有統(tǒng)籌城市不同階段發(fā)展需求,沒有合理配置發(fā)展要素,背離了“以人為本”的城鎮(zhèn)化要義。

　　四要統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)支撐。城市是人的城市,必須考慮人的需求,統(tǒng)籌解決好衣食住行等生活需要和發(fā)展需求。為此,必須有產(chǎn)業(yè),能就業(yè),讓進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“五有”,安居樂業(yè)。這就要求城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)支撐,以產(chǎn)城融和為前提,統(tǒng)籌考慮職住平衡等要求。沒有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化不是真實(shí)的城鎮(zhèn)化,是靠不住的城鎮(zhèn)化。

　　推進(jìn)城鎮(zhèn)化,要尊重農(nóng)民意愿、堅(jiān)持市場主導(dǎo)、抓好經(jīng)營策劃、搞好制度設(shè)計(jì)

　　積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化,關(guān)鍵要找準(zhǔn)路子。要求我們在認(rèn)清本質(zhì)、尊重規(guī)律的同時,要認(rèn)清市情、把握實(shí)情、尊重民情,堅(jiān)持以人為本、民生為先,把人民群眾對美好生活的向往作為我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化的根本追求。

　　一要尊重農(nóng)民意愿。中國的農(nóng)民最重實(shí)際、最講實(shí)惠,對自己的問題考慮也最周全,是否進(jìn)城,應(yīng)該完全尊重農(nóng)民意愿。人往高處走,進(jìn)城好你攔也攔不住,進(jìn)城不好你拉也拉不來,好不好農(nóng)民兄弟自己心中有數(shù)。早在2300多年前,圣哲亞里士多德就曾說過:“人們來到城市,是為了生活；人們居住在城市,是為了生活得更好。”京城為什么有很多北漂?因?yàn)槟抢镉心軌驅(qū)崿F(xiàn)他們夢想的機(jī)會。農(nóng)民是否選擇進(jìn)城,每個人都有自己充足的理由,不需要把政府的想法強(qiáng)加給他們。在是否進(jìn)城這件事上,應(yīng)該尊重農(nóng)民意愿,讓群眾自己作主。

　　二要堅(jiān)持市場主導(dǎo)。城鎮(zhèn)化應(yīng)該遵循市場規(guī)律,發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,讓市場主導(dǎo)城鎮(zhèn)化。同時也要看到,市場不是萬能的,政府要當(dāng)好“守夜人”,彌補(bǔ)市場缺陷,搞好宏觀調(diào)控,發(fā)揮引導(dǎo)作用。換句話說,城鎮(zhèn)化要處理好政府與市場的關(guān)系,把看得見和看不見的兩只手都用足用好。城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)一再啟示我們,城鎮(zhèn)化不能單純靠想當(dāng)然的行政推動,指標(biāo)化、冒進(jìn)型、行政主導(dǎo)的造城運(yùn)動只能造出“鬼城”、“睡城”、“空城”。城鎮(zhèn)化的動力在于市場化,決定城鎮(zhèn)化進(jìn)程的是市場而不是市長,主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的是市場不是政府,城鎮(zhèn)化急不得也慢不得。

　　三要抓好經(jīng)營策劃。政府獨(dú)有的最主要的資源有三個,就是土地、政策和規(guī)劃。經(jīng)營城市就是通過策劃,把土地這個實(shí)體資源與政策和規(guī)劃這兩個行政資源結(jié)合起來,把一切可以經(jīng)營的公共資源資本化運(yùn)作,通過政府與市場的結(jié)合,把城市經(jīng)營變成資本運(yùn)營。政策和規(guī)劃既然是政府的獨(dú)有資源,是市場不能解決的。政策與規(guī)劃里蘊(yùn)藏著巨大的生產(chǎn)力,這就需要我們通過策劃把分散在部門的政府職能和政策整合起來,通過總體規(guī)劃把各部門的專項(xiàng)和專業(yè)規(guī)劃整合起來,通過策劃把需要的政策設(shè)計(jì)創(chuàng)新出來。規(guī)劃策劃搞好了,市場機(jī)制就會發(fā)揮作用,土地價(jià)值就會倍增,城市潛值就會挖掘,資源整合的過程就是價(jià)值創(chuàng)造的過程。濟(jì)南的“華山模式”主要得益于規(guī)劃策劃和頂層設(shè)計(jì),開發(fā)商從一張規(guī)劃圖看到了商機(jī),從政策看到了潛力,從策劃看到了路徑。“華山模式”解決的不僅是城鎮(zhèn)化問題,打造的不僅是城市新區(qū),關(guān)鍵是創(chuàng)造了更高級的業(yè)態(tài),重構(gòu)了濟(jì)南城市發(fā)展的空間格局,這就是政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化,就是“重構(gòu)格局,創(chuàng)造城市,書寫歷史,改變生活”的城鎮(zhèn)化。

　　四要搞好制度設(shè)計(jì)。制度安排是基礎(chǔ)性的、根本性的。有兩項(xiàng)制度最重要。一是土地制度改革問題。土地是財(cái)富之母、穩(wěn)定之基,是農(nóng)民賴以生存的基本生活和生產(chǎn)資料。土地權(quán)也是最關(guān)鍵最核心的權(quán)利所在。城鎮(zhèn)化問題離不開土地,土地問題解決不好,城鎮(zhèn)化就成為一句空話。土地改革的核心問題是明確農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán),消除集體土地與國有土地的差別,實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地“同地同權(quán)”。同時,土地征收和流轉(zhuǎn)過程中的政策創(chuàng)新也至關(guān)重要。二是農(nóng)民工市民化問題。全國2億6千多萬農(nóng)民工漂浮在城鎮(zhèn)里面,這既是發(fā)展的動力,也是穩(wěn)定的隱患。農(nóng)民工不能成為市民,這是虛假的城鎮(zhèn)化。所有市民的先輩都是農(nóng)民,大家都應(yīng)自覺認(rèn)識到農(nóng)民工是市民的一部分,消除農(nóng)民工身份的二元化。同時,還要引導(dǎo)農(nóng)民工融入市民、融入城市,增強(qiáng)農(nóng)民變市民的歸屬感、認(rèn)同感和責(zé)任感。

　　城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是現(xiàn)代化,核心是各方利益統(tǒng)籌,關(guān)鍵是政府與市場邊界,歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)社會的重構(gòu)。城鎮(zhèn)化的路還很長,應(yīng)該積極穩(wěn)妥地推進(jìn)之。