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——關(guān)于我國建設(shè)宜居城市的思考與實踐 

　　上海市長寧區(qū)城市規(guī)劃管理局局長王訓(xùn)國

　　一個城市的發(fā)展必須參與區(qū)域發(fā)展的分工，它離不開其周邊另一些城市構(gòu)成的城市群體的支持；一個城區(qū)的發(fā)展必須參與整個城市發(fā)展的分工，同樣離不開支配其健康發(fā)展的主城區(qū)的支撐。這個城市要在城市群的發(fā)展中發(fā)揮集聚效應(yīng)，形成聚合力；這個城區(qū)要在主城區(qū)的發(fā)展中發(fā)揮反集聚效應(yīng)，形成反磁力，都必須塑造出這個城市的特色。因此，圍繞城市的功能定位、發(fā)展方向和特色塑造的研究一直是城市政府工作的重點(diǎn)。城市的基本職能是為人們提供居住、生活、就業(yè)、交流的場所，其首要職能是居住。隨著人居環(huán)境與住區(qū)問題的深入研究，人們關(guān)注的角度和問題都在不斷發(fā)展，包括城市環(huán)境、資源、生態(tài)、安全等內(nèi)容逐步進(jìn)入研究領(lǐng)域。黨的十七大提出，科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略為城市的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展指明了方向，建設(shè)一個適宜人居住的城市正是貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀的有效實證，也成為越來越多的城市特色發(fā)展的最佳選擇。宜居城市的概念綜述

　　什么是“宜居城市”？衡量“宜居城市”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何建設(shè)“宜居城市”？這一系列問題需要我們?nèi)チ私夂徒鉀Q。目前，國內(nèi)外關(guān)于“宜居城市”尚沒有統(tǒng)一的概念，標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)識也不一致。

　　我國是目前世界上城市化進(jìn)程發(fā)展最快的國家之一，正在經(jīng)歷著發(fā)達(dá)國家已經(jīng)面臨的問題和矛盾，正在面臨粗放型城市向節(jié)約型城市的轉(zhuǎn)變，正在急切地探索新型的城市發(fā)展道路，實現(xiàn)節(jié)約資源、提高城市環(huán)境質(zhì)量的目的。在這場浪潮中，大量城市在把城市做大、做強(qiáng)的同時，也在探索如何把城市做好。“十一五”規(guī)劃中第一次提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，把節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境作為基本國策落實。2000年，在原建設(shè)部的主持下，我國設(shè)立了“中國人居環(huán)境獎”。黨的十七大提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，為“宜居城市”的研究提出了明確的指導(dǎo)思想，也為構(gòu)建宜居城市的標(biāo)準(zhǔn)提供了可操作的指南。

　　隨著城市發(fā)展水平的迅速提高，我國已普遍開始重視起“宜居城市”的建設(shè)。2005年1月，國務(wù)院批復(fù)北京城市總體規(guī)劃時，首次在中央人民政府的文件中出現(xiàn)“宜居城市”的概念。2005年7月，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理曾培炎在全國城市規(guī)劃工作會議上要求“要把宜居城市作為城市規(guī)劃的重要內(nèi)容”之后，全國有很多城市把“宜居城市”列為城市的發(fā)展目標(biāo)，由此成為我國新的城市理想。“宜居城市”的建設(shè)標(biāo)志著我國城市發(fā)展觀念的提升，是城市建設(shè)目標(biāo)質(zhì)的飛躍，具有極其重要的意義。

　　聯(lián)合國提出“讓我們攜起手來，共建一個充滿和平、和諧、希望、尊嚴(yán)、健康和幸福的家園”的口號，是對宜居城市社會標(biāo)準(zhǔn)的簡明概括。我們認(rèn)為，宜居城市應(yīng)具有良好的居住與空間環(huán)境、良好人文社會環(huán)境、良好的生態(tài)與自然環(huán)境和清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境，也就是說，宜居城市的定義是城市經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，城市物質(zhì)資源富裕，精神文化活動豐富，居民就業(yè)充分，生活舒適、方便、安逸，社區(qū)平安和諧，生態(tài)環(huán)境良好，是人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展的城市。宜居城市建設(shè)中的原則與措施目前，城市建設(shè)和管理存在的問題和難點(diǎn)有很多，但存在普遍共性的有城市形態(tài)類同性、公共空間缺乏人性化、城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性不夠、城市建設(shè)融資困難等四點(diǎn)問題。在解決過程中，我們需要堅定幾項原則，并采取得力措施。

　　一、建設(shè)宜居城市的原則

　　首先是以人為本的原則。“天人合一”一直是中國傳統(tǒng)文化的核心內(nèi)容之一。道家講，“人法地，地法天，天法道，道法自然”，這些都表達(dá)了我們的祖先追求人與自然和諧統(tǒng)一的樸素思想。宜居城市的建設(shè)和管理更要考慮到人的需要，城市的交通組織、產(chǎn)業(yè)布局、居住環(huán)境、公共設(shè)施配套都要從方便居民的居住、生活、就業(yè)、交流等活動出發(fā)。

　　其次是因地制宜的原則。建設(shè)宜居城市必須注意到城市之間的差異性，包括區(qū)域差異、歷史差異、文化習(xí)俗差異和人群結(jié)構(gòu)差異。不同區(qū)域、不同環(huán)境、不同歷史的宜居城市建設(shè)目標(biāo)的制定，都要從自身的實際出發(fā)，不能照搬照抄其他城市的做法，更不能生硬地把西方城市的形態(tài)復(fù)制到本地的城市建設(shè)中來。建設(shè)目標(biāo)的確定要與本地經(jīng)濟(jì)實力相結(jié)合，不能盲目地追求規(guī)模大、功能全，應(yīng)該量力而行，項目建設(shè)計劃安排要符合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況。

　　再其次是遠(yuǎn)近結(jié)合原則。建設(shè)宜居城市是一個較長的過程，不能急功近利。要制定戰(zhàn)略規(guī)劃，既要確定長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，也要明確近期發(fā)展目標(biāo)；既要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，也要有近期建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)遠(yuǎn)期規(guī)劃與近期建設(shè)相結(jié)合。

　　最后是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則。國外很多宜居城市建設(shè)的案例告訴我們，宜居城市的概念是指包括郊區(qū)在內(nèi)的“城市區(qū)域”，因此，城市規(guī)劃和開發(fā)必須與大范圍的區(qū)域規(guī)劃相協(xié)調(diào)。宜居城市建設(shè)中，既要注重規(guī)劃大區(qū)域的景觀生態(tài)安全格局，還要注重區(qū)域交通、產(chǎn)業(yè)、人口布局、土地利用等方面，加強(qiáng)城市與周圍區(qū)域的協(xié)調(diào)。應(yīng)由單純的城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)整治好城鄉(xiāng)結(jié)合部的人居環(huán)境建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來發(fā)展小城鎮(zhèn)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　二、建設(shè)宜居城市的主要措施

　　城市政府是推動城市發(fā)展的首要力量，是宜居城市建設(shè)政策的制定者、實施者，是宜居城市建設(shè)管理的系統(tǒng)中樞和調(diào)控中心。在現(xiàn)代城市逐漸向追求經(jīng)濟(jì)增長、社會平等與生態(tài)保護(hù)充分融合的人居生態(tài)城市轉(zhuǎn)型的過程中，城市政府因其特殊的地位而發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用。因此，建立一個“政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、社會參與、制度保障”的科學(xué)工作機(jī)制，是建設(shè)宜居城市的關(guān)鍵所在。

　　第一，應(yīng)制定建設(shè)宜居城市的戰(zhàn)略策劃和規(guī)劃設(shè)計。

　　戰(zhàn)略策劃是城市政府對城市發(fā)展的目標(biāo)、方向、途徑等所做的宏觀謀劃，是對城市未來形象進(jìn)行定位的重大抉擇。制定符合宜居城市內(nèi)在要求的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是城市政府駕馭宜居城市發(fā)展全局的重要手段和首要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)宜居城市的前提和基礎(chǔ)。宜居城市建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃和城市設(shè)計必須把握其前瞻性、綜合性、區(qū)域性的特征，要著眼于未來，著眼于現(xiàn)代化，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)能力要適當(dāng)超前，不斷完善城市載體功能，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要；要樹立以城市環(huán)境生態(tài)化、城市文化特色化、公益設(shè)施便捷化、城市空間人性化為主要目標(biāo)的城市現(xiàn)代化建設(shè)更新理念；要統(tǒng)籌兼顧市區(qū)、郊區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村的時空關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，在建立制定總體規(guī)劃———詳細(xì)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃）———專業(yè)規(guī)劃的法定規(guī)劃體系的同時，必須建設(shè)和完善戰(zhàn)略策劃———總體規(guī)劃———居民重點(diǎn)活動區(qū)域的城市設(shè)計———生態(tài)環(huán)境、市政公用設(shè)施等專業(yè)規(guī)劃的非法定規(guī)劃且與建設(shè)宜居城市密切相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計體系，切實做到層層落實規(guī)劃戰(zhàn)略愿景。

　　第二，做好宜居城市的規(guī)劃環(huán)境影響評價。

　　在城市建設(shè)和管理中，重視規(guī)劃引領(lǐng)己經(jīng)成為城市政府的共識，但對已經(jīng)編制的規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價工作一般則不被關(guān)注，在現(xiàn)實中，我們只對符合規(guī)劃的項目進(jìn)行環(huán)境評價，而沒有對規(guī)劃本身是否影響環(huán)境做出評價，這是非常嚴(yán)重的誤區(qū)，況且，并不是所有的規(guī)劃都是科學(xué)合理的。加強(qiáng)規(guī)劃對環(huán)境影響的評價，將有助于規(guī)劃對宜居城市建設(shè)的科學(xué)引導(dǎo)，通過對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、交通、旅游、重大基礎(chǔ)設(shè)施等專項規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)和綜合性的評價，在評價指標(biāo)體系、評價方法、評價技術(shù)路線中體現(xiàn)出宜居城市建設(shè)的思想。

　　第三，制定宜居城市建設(shè)的科學(xué)指標(biāo)體系。

　　建設(shè)宜居城市要有科學(xué)的指標(biāo)體系作為政府工作的依據(jù)。宜居城市指標(biāo)體系的建構(gòu)應(yīng)結(jié)合每個城市的現(xiàn)狀，體現(xiàn)時代性、地域性和階段性的特點(diǎn)。指標(biāo)的選取旨在保持建設(shè)宜居城市在整個復(fù)雜體系的層次性、代表性以及現(xiàn)實性的最優(yōu)組合。同時，指標(biāo)體系還要反映各指標(biāo)之間的有機(jī)聯(lián)系，如自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會經(jīng)濟(jì)活動之間的聯(lián)系，這可以通過在土地利用的費(fèi)用效益分析中設(shè)立與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能相關(guān)的指標(biāo)而得以體現(xiàn)。

　　第四，拓寬社會參與宜居城市建設(shè)的渠道。

　　宜居城市的建設(shè)是巨大的系統(tǒng)工程，離不開社會的參與。歐美國家成功的宜居城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗告訴我們，要盡可能鼓勵社會參與。規(guī)劃方案的編制、政策的制定、項目的建設(shè)推進(jìn)過程、后續(xù)的監(jiān)督監(jiān)控，都要有具體的措施保證公眾的廣泛參與，聽取群眾的意見，發(fā)動除政府機(jī)構(gòu)以外的廣大市民與各種組織的積極參與，并增加透明度，完善城市環(huán)境信息公開發(fā)布制度。

　　積極鼓勵社會資本參與建設(shè)宜居城市。除了商業(yè)性開發(fā)項目外，在道路交通、市政設(shè)施、綠化等環(huán)境建設(shè)方面可以大膽引進(jìn)社會資本參與合作，擴(kuò)大宜居城市建設(shè)的融資渠道，減輕公共財政的壓力。江陰市用市場化方式引進(jìn)上海城建集團(tuán)建設(shè)總長22.5公里的霞客大道工程，是重大公用設(shè)施項目建設(shè)領(lǐng)域的大膽嘗試，為城市建設(shè)、綠地建設(shè)、重點(diǎn)項目開發(fā)開拓了一條建設(shè)融資的新渠道。

　　第五，完善建設(shè)宜居城市的制度、政策保障機(jī)制和體系。

　　規(guī)劃實施機(jī)制、社會動員機(jī)制、政策支持體系是宜居城市建設(shè)的保障體系。綜觀歐美國家成功的宜居城市建設(shè)案例，都十分重視保障體系的建設(shè)，都有詳細(xì)的分工實施體系，有明確的法律地位和完善的法律條例，有明確的角色定位推進(jìn)和實施機(jī)構(gòu)、市場化的管理體制等作為支撐條件。建設(shè)宜居城市要有科學(xué)的規(guī)劃實施機(jī)制，要有一個規(guī)劃委員會機(jī)制來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推進(jìn)規(guī)劃實施，做好規(guī)劃實施的監(jiān)督和評價工作；要有一個強(qiáng)有力的社會動員機(jī)制，統(tǒng)一各領(lǐng)導(dǎo)、各部門的認(rèn)識和全體市民的社會共識，形成社會共同推進(jìn)建設(shè)的局面；要有一套完善的政策支持體系，積極鼓勵城市各組織、各階層的廣泛參與，調(diào)動他們的創(chuàng)新力，大力集聚人才，以強(qiáng)大的科技后盾作為支撐，如鼓勵生態(tài)適應(yīng)技術(shù)的研制、引進(jìn)和推廣。

　　第六，加強(qiáng)宜居城市的宜傳和社會動員。

　　建設(shè)宜居城市不是政府一家的事，而是需要全體社會的積極參與。要制定科學(xué)的宣傳和社會動員計劃，全方位地加強(qiáng)宜居城市建設(shè)的宣傳和社會總動員，提高全社會對建設(shè)宜居城市意義的認(rèn)識，積極鼓勵全社會成員參與宜居城市的建設(shè)活動。國內(nèi)宜居城市建設(shè)的實踐案例

　　千島湖鎮(zhèn)是我國城市自2000年開始參與國際宜居城鎮(zhèn)大賽事后第一個獲B組金獎的鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)是浙江省淳安縣政府所在地，位于浙江省西部山區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，屬杭州市管轄，北距杭州約180公里，是我國杭州———千島湖———黃山黃金旅游線的中點(diǎn)旅游服務(wù)基地。2006年，其城區(qū)人口為5萬人，該城鎮(zhèn)的突出成就在于對自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市規(guī)劃對環(huán)境保護(hù)的保障。

　　一是規(guī)劃協(xié)調(diào)城市發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系。該鎮(zhèn)最大的特點(diǎn)在于突出的山水環(huán)境。伴隨1959年新安江水庫建設(shè)形成的移民新城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)緊鄰573平方公里的巨大人工湖泊，湖水清澈，能見度達(dá)5~7米，大部分水體達(dá)到了地面水環(huán)境質(zhì)量一類標(biāo)準(zhǔn)，是一座極富特色的濱湖山城。因此，保護(hù)環(huán)境成為城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。城鎮(zhèn)坐落在一個半島上，一面依山，三面環(huán)水，盡管由于地處山區(qū)，城市建設(shè)用地與環(huán)境矛盾非常突出，但當(dāng)?shù)卦诮ㄔO(shè)過程中，始終嚴(yán)格按照“城在林中，林在城中”的規(guī)劃結(jié)構(gòu)控制，禁止對山體挖土、采掘，保留原有的自然森林，把城市綠化與自然環(huán)境完全融合，使得城市周邊山體風(fēng)貌得到了很好的保護(hù)，形成了獨(dú)特的“盆景城市”格局。針對城鎮(zhèn)特殊的環(huán)境，為了防止城市無限制蔓延的現(xiàn)象，規(guī)劃布局堅持有機(jī)疏散的原則，采用“組團(tuán)式”結(jié)構(gòu)，總體上呈分散布局形態(tài)，在一個只有10萬人左右的城鎮(zhèn)中形成了7個建設(shè)組團(tuán)。規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的協(xié)調(diào)為城市環(huán)境建設(shè)提供了宏觀的框架性保證。

　　二是實施最有成效的環(huán)境保護(hù)措施。千島湖的生態(tài)環(huán)境十分優(yōu)越，水環(huán)境和空氣環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定在國家“地表水環(huán)境質(zhì)量”一類以及“環(huán)境空氣質(zhì)量”一級標(biāo)準(zhǔn)。為了保護(hù)環(huán)境，庫區(qū)漁船基本上全部采用清潔燃料船。船舶是千島湖上的主要交通工具，當(dāng)?shù)卣�府對船舶實行總量控制、分類改造，配備安裝了生活污水和垃圾、廢油等廢棄物收集裝置并進(jìn)行統(tǒng)一回收。1999年開始，這里實施“千島湖漁業(yè)生態(tài)工程”，庫區(qū)開始發(fā)展有機(jī)漁業(yè)，對土著魚資源進(jìn)行保護(hù)，利用鰱鳙魚濾食的生物特性凈化水質(zhì)，效果顯著。農(nóng)業(yè)方面推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，全面禁止銷售使用高毒、高殘留農(nóng)藥，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地到市場，由專門機(jī)構(gòu)對殺蟲劑進(jìn)行全程監(jiān)測。

　　三是制定適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，積極鼓勵發(fā)展生態(tài)型、科技型項目。上世紀(jì)六七十年代發(fā)展的20余家污染企業(yè)陸續(xù)關(guān)停，重點(diǎn)發(fā)展以水資源加工為代表的水產(chǎn)業(yè)。目前，當(dāng)?shù)刂е�產(chǎn)業(yè)幾乎全部為食品、農(nóng)業(yè)深加工企業(yè)，幾乎沒有任何污染企業(yè)。

　　四是大力鼓勵無污染能源的研究和開發(fā)，直接支持開發(fā)太陽能烘干、太陽能電池研發(fā)項目；廣泛并大規(guī)模利用水能源為主的水空調(diào)（利用水循環(huán)降溫），推廣太陽能熱水器。在新規(guī)劃的住宅區(qū)中，太陽能加熱器和水空調(diào)的使用已經(jīng)普及，總體使用率已高達(dá)85%，并建立起一套清潔能源的民用供熱工程管網(wǎng)系統(tǒng)，建立了相應(yīng)技術(shù)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理體系、市場推廣模式等。周邊村鎮(zhèn)建立了沼氣發(fā)生和利用系統(tǒng)，同時降低了家畜廢物處理成本。這些項目已經(jīng)形成完整的利用建設(shè)體系并進(jìn)入大規(guī)模應(yīng)用階段，評審專家認(rèn)為這是非常有價值和成功的經(jīng)驗。