編者按 發生在一個多月前的汶川大地震，讓城市規劃成為公眾關注的熱點，城市規劃到底應該以什么為基本原則？規劃的制定與執行過程該不該讓公眾直接參與？城市的發展怎樣才能真正體現以人為本？本期報道反映了部分專家對以上問題的觀點，以及廊坊和邢臺兩個城市在實踐中的一些有益探索。
城市規劃圖上的每一筆都關系公眾利益
中國近20年在城市規劃方面是否取得了巨大的突破？和一些發達國家及周邊的新加坡比我們還有什么差距？中國城市規劃學會居住區規劃委員會秘書長陶滔告訴記者，其實這20年我們基本上不是以人為本，而是以經濟發展為本，我們的城市規劃目前非常欠缺思想觀念的變化。
陶滔表示，一個城市的發展是不斷地完善，而不是把它翻天覆地的改一把。規劃其實是一種公共政策，它的實質是對空間資源、財富進行分配的規則，與人們生存發展的切身利益息息相關。因此，政府在規劃圖紙上落下的每一筆，都是一個公共選擇，關系到公眾利益。這一筆可能給百姓帶來方便和福祉，可能給百姓招來災禍和麻煩。從這個意義上說，無論是城市規劃還是土地規劃，政府作為公共利益的代表，都應從維護公眾利益的需要出發，從實現發展的公平、公正出發，通過建立一套完善的機制，維護規劃的權威性，對調整規劃的每一項決策慎之又慎，絕不可以視規劃如兒戲，拍拍腦袋，想改就改，更不可以把規劃這項公共政策視作牟利的手段，任由資本牽著規劃的鼻子肆意侵蝕公共利益。因為公共利益一旦被資本侵蝕，就絕無可能“為民眾謀求更多的福祉”。
陶滔認為，在未來社會，另外一些趨勢將更引人注目。一是“長官意志”正在受到挑戰，科學城市規劃將走向前臺。第二是成熟的市民社會將成為促使政治體制朝向開放、去中心化與透明化轉型的主要力量。第三是縱觀現代城市規劃一百多年的歷史，它已從崇尚科學理性的技術性角色，轉變到在公共事務中扮演組織群眾意見和協調不同利益團體的角色。
城市規劃引入公眾參與有了法律依據
“廊坊和邢臺的這種主動公開讓公眾參與城市規劃的舉措，頗值得贊揚。”社科院城市發展與環境研究中心主任牛鳳瑞近日在接受本報記者采訪時表示，這是城市規劃理念的轉變。市民是城市的主人，城市建設不僅需要規模、質量，更需要宜居，這是以人為本的理念在城市建設上的體現。
在名義上，市民雖是城市的主人，但在現實中，誰都知道政府才是城市的主人。正是因為城市規劃在公眾參與上的長期欠缺，才有市民代表初涉參與即不滿連連。欠得太多，拖得太久，給得不夠，這就是當下城市規劃與公眾參與的現實。
國內公眾參與城市規劃，實際上仍是新近之事。自今年1月1日起施行的《城鄉規劃法》規定，城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。且應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況和理由。應該說，城市規劃引入公眾參與，自此有了明確的法律依據。
公眾才是城市的真正主人
中國建筑學會秘書長、教授級高級建筑師周暢指出：城市規劃公示意義非常。公開后，形成了專家論證、群眾建議、媒體監督的態勢，可以把人為和不利因素減少到最低程度，避免了以往規劃中許多非科學的人為因素的干擾。
原建設部總工程師許溶烈也表示，城市規劃從行為主體上看是一種政府行為，但其根本的立足點則是公眾，因而城市規劃的本身應該尊重和體現公眾的意愿。公眾是城市生活的主體，也是被服務的主體，對一方的服務設施與環境最知情，具有相當的發言權。而有關專家對城市發展的研究往往具有前瞻性。城市規劃是城市建設的“龍頭”，直接影響到城市未來的發展戰略與布局。讓公眾參與城市規劃，是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與科學化，而且增強了人們參與城市建設的積極性，提高了市民的主人翁意識，體現的則是公眾的知情權和參與決策權。
37名“市民規劃師”畫像新邢臺
今后邢臺市將建成什么樣，百姓可以出主意、提建議。河北省邢臺市規劃局日前向社會公示了首批選聘的37名“市民規劃師”，這也是2008年邢臺市實行“城市陽光規劃”的新舉措。記者在采訪中了解到，為推進邢臺市規劃工作的科學化、規范化、透明化，加強政務公開，真正體現規劃工作的公眾參與性，邢臺市規劃局決定長期實行市民規劃師制度。
據邢臺市規劃局局長郭星朝介紹，此次選聘采取市民自愿報名，不一定擁有規劃專業或高學歷，也不一定從事規劃工作；只要是邢臺市普通市民，遵紀守法、品行良好，熱愛邢臺，熱衷邢臺規劃事業，關心市民生活，反映市民的真實意愿和要求，具有較強的法律法規意識即可。邢臺市市民規劃師征聘通知一經發布，共計有來自機關單位、社會團體、新聞媒體、司法部門、教育部門、醫療衛生行業、金融機構等行業的236名市民報名參加應征，最終經邢臺市規劃局篩選審核后，確認首批市民規劃師37人。郭星朝告訴記者，“市民規劃師”任期三年，對邢臺城市規劃工作擁有知情權、參與權、監督權，有利于推進城市規劃工作的科學化、規范化、公開化、透明化，有利于推動城市規劃建設事業的有序、健康、持續發展。
“邢臺的'市民規劃師'制度可以說是邢臺市政府提高規劃公信力和早日實現'城市陽光規劃'的一次重要嘗試。”有城市運營商之稱的楊思哲認為，隨著中國經濟的迅猛發展，越來越多的中國學者開始關注中國“市民社會”的構建，但對于城市規劃師在市民社會中的作用還處于初級階段，城市規劃是明天的事業，關系這座城市的未來。規劃工作也是矛盾的焦點，有長遠利益和近期利益的矛盾，社會效益和經濟效益的矛盾，公眾利益和少數人利益的矛盾，受益單位和非受益單位的矛盾等等。要實現規劃管理又快又好，又要實現社會和諧，需要市民規劃師充分發揮橋梁、紐帶作用，增強規劃的群眾參與等。城市規劃是一項重要的公共政策，城市規劃的發展離不開社會各界的關心、支持和監督。
記者了解到，許多國家的城市規劃與公眾參與實踐，已經很好地解決了這個專業要求與民意表達的矛盾，完全值得國內借鑒。如美國就把城市規劃分為十個階段，不同規劃階段公眾參與的作用是不同的，一般來說，市民更多的是在社區價值評價、目標確定、方案優選、規劃修批和反饋中擔當主要角色，在其他階段只起促進或支持作用。而在市民起主要作用的這些規劃階段，則主要通過公眾會議，以公眾評議和公眾聽證會展開，具體的討論結果對方案編制、審查、審批，全程都有真實效用。
規劃即法廊坊規劃鏤石為記
一座“山”，雖只有16米高，但因由1000多塊世界上最硬的石材花崗巖砌筑而成，威嚴、莊重、恢弘之勢立顯。這座“山”，坐落于以宣傳城市規劃為主題內容的廊坊未來廣場上。其名曰：“規劃山”。“規劃山”正上方，鐫刻著八個魏碑體大字：“規劃即法，執法如山”。
“廊坊給我留下印象最深的是他的城市規劃館”，中聯行不動產公司董事長楊思哲這樣告訴記者，“規劃館門前屹立的'山'的雕塑，表明規劃目標制定之后，任何一屆政府領導都不得隨意改動，從這點我們就能看出廊坊對城市整體規劃的制定，政策的延續都是有著堅定而深遠的打算，這是我在其他城市所沒有見到的。”
記者在采訪中了解到，作為中國第一個通過ISO14001環境管理體系認證的中等城市、全國首家全轄ISO14000國家示范區，“國家級環保模范城市”，“國家園林城市”，“中國人居環境范例獎”等眾多國家級獎項成為廊坊強有力的城市名片。市區綠化覆蓋率達到45%，人均擁有綠地面積14平方米，全年空氣二級以上天數達到330多天，使得廊坊被譽為京津之間的“天然氧吧”。1990年，廊坊市拿出了100萬元巨資請城市規劃專家設計了這張市區總體規劃圖。100萬買了一張圖這在當時引起了不少爭論。有人說，廊坊市現代化就應該多蓋樓，蓋高樓；也有人說廊坊的發展在于擴大招商引資。而這張圖卻描繪了一幅綠色滿城廓，水在畫中游的自然美景。
“優良的城市基礎設施，堅定的城市規劃藍圖，規劃即法，廊坊規劃鏤石為記正以其健康、開放的姿態期待著各地的品鑒者。”廊坊市國土資源局副局長鮑涌波這樣說道。廊坊市建設“規劃山”，鏤石為記，就是時時刻刻提醒為官者，城市規劃是剛性的，任何人都無權擅自更改，都必須自覺遵守，讓城市建設按照科學、規范、可持續的道路健康發展。為了保證項目按規劃執行，廊坊市規定，單體項目施工前，必須嚴格執行批后“一放三驗”管理制度，即放線、驗線、驗槽、驗基礎；項目施工中，市區兩級規劃部門建立部門聯動機制，定期定人巡查，發現違法建設行為立即糾正；項目竣工驗收時，經驗收合格的，發放《建設項目竣工規劃驗收合格證》，否則，質檢部門不發放建設項目質檢合格證，從而確保了規劃設計的執行到位。“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋”，是廊坊市多年來始終不渝的原則。
2005年，國內某家大公司的決策者來到廊坊，專程拜訪了市委、市政府領導，表明已將廊坊作為該公司建設北方產業基地的備選城市。而按照廊坊市“三點組團”城市發展空間布局，主城區與開發區、萬莊新區之間，開發區與萬莊新區之間，都有較大面積的自然公園、生態景觀帶、綠化帶相隔離。如果同意了該公司的選址，就等于破壞了“三點組團”城市發展格局，也破壞了城市的總體規劃。
“任何人，任何事，都不能改變既定的城市規劃！”廊坊市領導一方面向該公司解釋不能在開發區西部建設基地的原因，一方面積極幫助其在萬莊新區另行規劃了一個基地。鮑涌波告訴記者，一座城市，要想鑄造成“百年經典城市”，科學的規劃是前提和基礎。但是，如果規劃不能得到真正嚴格落實，藍圖就是鏡中花、水中月。算起來廊坊市從建市到現在也不過16年的時間，16年前廊坊市還是風吹滿眼沙，下雨一片洼的小城鎮，但從建市的那天起，我們就有一個規劃、一個長遠規劃，要把廊坊市建設成一個生態城。
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培育全民“公共家園”心態
建設一座好的城市，首先就是要悉心培育全體市民的“公共家園”心態，這是非常重要的城市建設內容。美國城市學家劉易斯·芒福德在介紹英國哈羅市中心規劃的成功經驗時，曾特別指出“城市規劃不能局限于標準的規劃師們的定義，僅僅規劃'居住，工作，文娛和交通'，而必須把整個城市規劃成一座舞臺，供人們進行積極的市民活動、教育學習和進行生動而自治的個人生活”。他認為在這樣的舞臺上，人們可以得到方便、效率和利益，在這里，綜合而成的“真正的”城市中心是新的社會世俗核心，可供市民方便、歡娛和輕松地生活。那么為這些功能的鋪展，而設計建造的學校、劇院、商店、露天廣場等等，就成了促進城市市民發育和完善公共家園心態的重要物質載體。這也在提醒城市規劃者不能只從技術數據上、在圖紙線條上規劃城市，而是要讓大家都參與到城市規劃中來，共同建設公共家園。
“公共家園”的觀念和心理是城市市民社會所特有的，是指全體民眾對私人家庭范圍以外的公共領域所給予的類家庭性的精神認同，是一種共同的社會心理狀態和行為習慣。在這種社會心態下，人們視公共領域事物如自己家的一樣，既在其中共享著權利和便利，也自覺地擔負著相關責任和義務。公共家園心態的建立健全，標志著城市社會心態的發育和成熟。
