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對風景名勝區和自然保護區實行特許經營的討論

[日期：2007-09-13] 來源：http://www.fjms.net 作者：張曉發表評論(0)打印

    摘要：介紹了國外國家公園實行特許經營的經驗，闡述特許經營的基本特征和實行特許經營的一些基本原則。揭示在我國的一些風景名勝區和自然保護區實行的“特許經營”所具有的整體性、壟斷性和不公開、不透明等缺陷，分析了以經營等同于管理、以經營取代管理給國家級風景名勝區和自然保護區資源保護管理帶來的種種弊端。風景名勝區和自然保護區的特許經營問題，需要進一步的理論研究、個案調查，從而推動立法進程。

1國外國家公園實行特許經營的經驗
    特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇某項公共產品或服務的投資者或經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項公共產品或者提供某項服務的制度①。
    國外在自然文化遺產資源保護、管理和經營方面政企、事企分開、各司其職的成功經驗是采取特許經營的方式。當然，推行和實現特許經營的前提是以國家法律的形式明確：(1)自然文化遺產資源的公共性、公益性和非營利性；(2)這些資源的所有權性質；(3)國家和政府對風景名勝和遺產資源負有保護管理職責。
    以美國為例，在其第一個國家公園(自然文化遺產的一種形式)建立將近100年之際的1965年頒布了《特許經營政策法案》（Concessions Policies Act），其中的第一條首先闡明特許經營政策法案的目的與建立國家公園的基本目的是一致的：保護國家公園的風景、野生動植物、自然和歷史目標，不僅為當代人提供可以某種方式享有的資源，也為后代人提供不受損害的可以享有的資源。然后，該法案明確指出，保護國家公園資源的價值，就需要對其中的公共住宿、娛樂設施和服務設施等進行嚴格的控制，以防止無管制、隨意地使用這些設施［1］。 美國國會批準《特許經營政策法案》，是要對已經在美國國家公園經過幾十年試點實踐的特許經營模式進行規范。實行特許經營的目的是試圖在國家公園中引入私人資金向游客提供服務，包括旅館、汽車旅館、簡易小屋、房車場、帳篷等。特許經營費(franchise fees)一般是按經營總收入(以收費發票為憑②)的百分比繳納，但是，必須明確的是，收入數量并不是特許經營追求的目標，相反，法案規定，經營收入要服從被特許區域的資源保護目標以及以合理的價格向游客提供充足且恰當服務的目標。法案還規定，除非特許經營合同的時限小于5年，特許經營費至少每5年進行重新核定。該法案明確規定，在國家公園內提供服務的原則是向游客提供服務。國家公園管理局已經決定引導特許經營者(Concessioner)重視滿足高水平的資源保護要求，提供與之相應的服務，包括令人滿意的且可以贏利的服務。特許經營項目的盈利必須與滿足超前的國家公園保護目標相適應［2］。
    實際上，在經濟學原理上，特許經營是在國家公園保護管理中較好地體現政企、事企分開的模式。首先，特許經營反映在政府規制行為上，是一種“以合同方式進行管制”的方式。每一個美國的國家公園特許經營權的授權主體是美國國家公園管理局（National Park Service, NPS，美國國家公園的國家管理機構，1916年依法成立）的上級主管——美國內政部部長，具體特許經營合同的管理是美國國家公園管理局。這樣，美國政府保護其自然文化遺產資源的思想、理念和對資源的基本規制，就可以通過特許經營合同條款的形式全面、完整并且非常具體地體現出來。例如，到2005年，美國國家公園管理局特許經營項目直接管理著在130個國家公園的591個特許經營合同［3］。
    其次，通過特許經營，在美國國家公園系統③中，充分體現資源保護、管理、監督由政府承擔，經營(包括向游客提供的食、宿、交通和娛樂服務)由第三方(既不是美國政府，也不是國家公園管理機構)提供的政企、事企分開的模式。美國國家公園推行特許經營不以盈利為主要目的，雖然在美國《特許經營政策法案》第三條中明確規定，允許并授權給特許經營者在履行其應盡義務的前提下，取得與其資本投入相稱的盈利。但是，與每年20億美元的保護管理預算相比(表1)，美國國家公園管理局管理的特許經營每年僅取得約8億美元的年收入［3］。不僅如此，按照《特許經營政策法案》的條款，美國國家公園管理局還對某些投資改善國家公園內不動產的特許經營者實行補貼。
    第三，美國國家公園特許經營的目標是讓游客獲益(恰恰沒有考慮讓管理機構獲利、讓經營者獲暴利的目標)，因此，特許經營需要通過競爭而不是壟斷獲得。1998年，美國頒布了《國家公園管理局特許經營管理修正法案》（NPS Cvoncessions Management Improvement Act of 1998），它廢止了《特許經營政策法案》中的某些條款，為了引進競爭機制、提高游客得到服務的質量、更好地保有娛樂和服務設施、不使國家公園內的商品和服務價格高于園外同等水平、不使一些特許經營者獲得暴利，在特許經營合同篩選過程中，特別優先考慮小經營者、短合同經營者(最長為20年，而不是過去的30年)，采用新的補貼計算公式(鼓勵特許經營者放棄經營權，而不是擁有經營權)［3］。
2特許經營的特點和績效評估
    特許經營的重要特征之一是單個項目層次的而非整體層次的，正因為此，特許經營合同的條款才能夠約定得比國家法律法規和國家公園總體規劃更具體、更詳細。顯然，未經約定的經營行為一律是不許可的，其隱含的意義是，特許經營合同是比法律法規和總體規劃更為嚴格的契約。特許經營的另一個特征是全過程透明、公開和接受社會監督。任何一個招投標書、特許經營合同(無論大小)、特許經營企業的年度報告、管理者的年度評審報告都必須向社會公開并接受監督。
近年來，在我國一些風景名勝區特別是國家級風景名勝區試行了特許經營制度，筆者自2001年起在貴州、四川、江蘇、浙江等地進行了相關的調查④。值得注意的是，與國外的模式完全不同，我國的風景名勝區所實行的特許經營具有這樣一些中國特色：
第一，目標改換。許多風景名勝區(其背后往往是地方政府)引入特許經營制度的目的除了“為了解決管理與經營的矛盾”外，還“為了彌補管理和保護經費的不足”。也就是說，有些地方政府試圖通過這種模式達到政府不對自然文化遺產投入(或僅負擔管理人員工資，而不負擔管理運行費和資源保護費)，而名正言順地由被特許經營的企業負擔資源管理和保護費用。而對由此引發的結果是，改變了風景名勝資源和自然文化遺產資源(特別是國家級和世界級)的公益性和非營利性，進而使遺產資源由典型的公共產品和公共資源轉變成為更為一般性的普通商品。
⑤中華人民共和國建設部（1996），《中國風景名勝區形勢與展望》綠皮書（1994年3月4日），見：建設部風景名勝區管理辦公室，《風景名勝區重要文件匯編》（非正式出版），第49-56頁。
第二，壟斷性、整體性。我國風景名勝區實行的特許經營大多采取壟斷的、整體承包的方式，給被特許經營者創造了最大的盈利空間，而忽視了對遺產資源保護和讓游客獲益等實行特許經營最本質和最原始的目標。
第三，特許經營合同或協議時間過長。一些協議短則四五十年，長則70年，完全摒棄了特許經營模式引進競爭機制的優勢，也即摒棄了特許經營核心精神，實際上使得特許經營模式在中國只剩下了一副空殼(名稱)，而失去了本原內容。
第四，經營取代管理。由于一些整體的、長期的特許經營協議不僅將景區內的全部經營項目，還將門票收取、游客安全、山林資源安全等重要任務以協議的形式交給了特許經營企業(特別是一些景區的特許經營企業“反客為主”，將其收取門票的一部分“返還給”管理機構)，所以，盡管在協議中一般也規定，景區管理機構對企業的經營行為按照總體規劃進行監督，但是實際上，（1）管理機構因需“伸手”向企業領取經費而事實地失去了監督企業的權威：(2)某些景區的總體規劃原本就具有較大的彈性和不可操作性，在我國的一些景區突破總體規劃，早就是可做不可說的現實。因此，事實上，在許多實行特許經營的景區，管理機構和特許經營企業發生了嚴重“角色”錯位，以經營取代管理，視經營等同為管理已經成為我國風景名勝區特許經營的一個最大的特色。
第五，幾乎所有的特許經營協議或合同都不公開，甚至風景名勝區和自然保護區管理機構的大部分管理人員也不了解協議的條款和細節，因此整個特許經營的過程也就無法接受社會的廣泛監督。

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    目前，在自然文化遺產地(包括風景名勝區和自然保護區)實行特許經營似乎成為一種改革的大趨勢。一般的管理體制改革不是革命，而只是對現行制度框架進行或大或小的改進，所以，應該允許探索、甚至允許失敗。但是，必須清醒地認識到，在關乎自然文化遺產資源的種種改革上，卻不允許失敗，因為這部分資源是不可再生的、不能人工再造的，是我國生物多樣性、文化多樣性的本底資源和戰略資源，關系到國家的生態環境安全。在針對國家遺產資源管理制度上的任何改革，一旦造成部分或整體被保護資源的損失和破壞，那么，這個改革便是不成功的。這里涉及兩方面的問題，其一，設立風景名勝區和自然保護區的目的和方針是什么?我國設立風景名勝區的主要作用是：“（1）保護生態、生物多樣性與環境；(2)發展旅游事業，豐富文化生活；(3)開展科研和文化教育，促進社會進步；(4)通過合理開發，發揮經濟效益和社會效益”。風景名勝區工作的基本方針是：“嚴格保護，統一管理，合理開發，永續利用”⑤。我國自然保護區的保護對象是：“有代表性的自然生態系統、珍稀野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡”；建立自然保護區的目的是：依法劃出一定面積，對“保護對象予以特殊保護和管理”［4］。綜上，正本清源，風景名勝區和自然保護區工作的基本點和主題是資源保護。保護就意味著保護對象是脆弱的、處于弱勢，需要處于強勢的人類社會為了自身的可持續發展和對資源的可持續利用給予特別的關愛和呵護。其二，怎樣判斷資源的損失和破壞?遺產資源是否遭到破壞的對照依據應該是建立風景名勝區和自然保護區時資源本底調查的檔案資料，資源的變化情況評估應由各有關學科的專家給出。然而，在我國的一些景區，管理機構對特許經營企業的監督不僅軟弱乏力，而且很少以專家的評估為依據。
3我國風景名勝區企業化管理的現實和弊端
    在我國，相當多的風景名勝區實行企業化管理(包括自收自支的事業單位，在沒有非營利的法律規定的情況下其實質也是企業)。其中，風景名勝區實行企業化管理的典型模式是：(1)加入上市公司，其要害是將風景名勝區的門票收入的全部或一部分作為上市公司的經營收入［5］；(2)成立旅游公司。
    如一些學者所述，政府、企業、非政府非營利組織的目標是不相同的［6、7］。企業追求的是利潤最大化，在市場經濟環境中，“法無禁止即自由”是企業的行動準則，事后懲罰是社會法律運行的程序，這些都使企業的自律成為問題。再加上其他的不確定因素，企業的行為經常表現出盲目性、短期性和非公共性［8］。而遺產資源和風景名勝資源具有公共性、公益性和非營利性，它們不是經濟開發類型的資源。將風景名勝區的管理機構改制為企業或變相改制為企業，單純從經營的角度看，似乎是可以提高經營效率、增加收益，而實際上，風景名勝區企業化管理，特別是上市經營存在諸多不利于資源保護的弊病：
(1)從根本上改變了風景名勝資源的公共性、公益性和非營利性
    雖然目前我國政府還沒有出臺國家級法律明確規定風景名勝資源的性質和保護管理目標，然而，根據風景名勝資源和遺產資源的資源特殊性［9］，我國政府簽署的國際公約(如《保護世界文化和自然遺產公約》、《生物多樣性公約》等)所做的承諾，參照世界各國的歷史經驗教訓，在我國，對風景名勝資源和遺產資源性質做出法律規定是遲早的事情。具有公共性、公益性和非營利性的風景名勝區資源和遺產資源首要管理目標是為了當代和后代人民的可持續享有和利用而進行資源保護。
(2)企業化的結果是以經營取代保護管理
    為了使風景名勝資源和遺產資源被全體人民享有和利用，風景名勝區內和世界遺產地的經營性項目就必須在管理者的監督管理下進行，所有的經營活動必須服從資源保護的目標。因此，從這個意義上，風景名勝區內的經營活動是有嚴格資源保護管理約束的企業行為，而不是一般的企業行為。風景名勝區企業化管理，弱化了資源保護管理，強化了經營盈利，結果是經營壓倒了管理，是對風景名勝資源和遺產資源保護管理和經營的重大角色錯位。
(3)企業化是導致風景名勝區和遺產地高額門票的主要原因
    幾乎在所有企業化管理的風景名勝區，門票都成為企業的重要經營性收入。我國風景名勝區和世界遺產地的門票相對于國民的平均收入為全世界最高水平［10］。如果承認風景名勝資源和遺產資源的公共性、公益性和非營利性，那么，全體人民群眾就應該可以不分性別、年齡、民族、收入的差異，平等地享有和利用風景名勝資源和遺產資源，因此，公平原則就要求風景名勝區不能設置門票的高門檻，不能因收入因素拒絕一部分人群享有公共的遺產資源。
    如果承認風景名勝資源和遺產資源的公共性、公益性和非營利性，那么，風景名勝區和世界遺產地的門票就只能作為保護管理費用(在目前有些風景名勝區和世界遺產地幾乎沒有政府資源保護管理經費預算的情況下)或保護管理費用的補充(在有些風景區有少量資源保護管理經費的情況下)，而不能成為景區企業的高額利潤。將門票收入納入企業的經營范圍，而在目前國家(代表者：發改委)將風景名勝區門票定價權下放給地方的現狀下，企業很容易不是根據國民的收入狀況和資源保護的成本，而是按照自身的經營狀況和市場的需求要求提高門票水平。
總而言之，風景名勝區的企業化管理，可能有利于某些企業，但是，非常不利于風景名勝資源和遺產資源的長久保護、管理，特別不利于全體人民公平的享有和利用，與我國政府目前提倡的建立和諧社會和經濟社會的可持續發展的理念是相悖的。
4結語
    值得引發我們思考的是，在我國的風景名勝區和自然保護區實行整體性、壟斷性的所謂“特許經營”，往往集中在那些優質的(知名度較高、游客量較多、門票收入情況較好)自然文化遺產地，而對于那些地處邊遠、少數民族聚集、貧困地區的風景名勝區和自然保護區(確實存在保護管理經費非常困難、周邊和內部農村社區因保護資源而喪失發展經濟的機會，如限制或禁止工業開發和房地產開發)卻缺乏良好的反哺機制和補償制度。實際上，在國外，正是政府，特別是中央政府，通過統一管理體制和政府的財政手段，以“豐”養“欠”、以“富”養“貧”，在真正實行公益性和非營利性原則的基礎上，可以比較公平、合理地實現對國家級(包括世界級)遺產資源的較好保護管理，而并不需要通過改變資源性質、改變管理機構性質的極端方式去解決經費問題。另一方面，通過引入特許經營的模式，讓管理者行使真正的管理職責，讓善于經營者從事職業的經營。但是，全部經營行為必須以公開透明、公平競爭、打破壟斷的方式，在管理者有效監督之下，各得其所，形成良性的管理-經營機制，從而較好地實現資源保護的最終目標。
    為什么有些國人偏愛借用國外概念的殼、而行自我定義之事?為什么有些學者在沒有系統研究、沒有全面了解國外國家公園實行特許經營的法律條件和制度背景的情況下，以“市場經濟、私有化、企業化是世界自然保護的大趨勢”、“與國際接軌”等作為理由和依據，對那些假特許經營“推波助瀾”?在處于社會轉型期的我國，各種思想和理論的交織本來十分自然，各種利益集團垂涎公共資源也屬正常的逐利行為，毫不奇怪。關鍵是決策者的遺產資源保護目標不能動搖。科學發展觀和可持續發展的理念需要融入具體的執政行為，高超的執政能力需要通過處理復雜事務和控制復雜局面來得以具體體現。
    在我國一些風景名勝區和自然保護區發生的假特許經營問題，集中反映出我國的自然文化遺產資源保護管理和資源利用嚴重缺乏法律法規體系的現實，已出臺的各種政策之間不僅缺乏相互制衡，而且相互多有矛盾，于是，給偏愛“借殼”的人留下了想象和行動的空間，可以實施假特許經營之名，行風景名勝區和自然保護區企業化管理之實。對此，決策者和學者必須保持清醒的認識。推進研究、積累和跟蹤調查案例，在此基礎上加快立法，建立互相制約的關于自然文化遺產資源的法律體系，不給假特許經營以生存空間，惟此“人間正道”。
①該定義參考了建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》第二條，www.cin.gov.cn。但是，因為資源自身的性質不同，自然文化遺產保護區域內的特許經營管理應有別于市政公用事業的特許經營管理。
②在美國，所有收費行為均由收費機打印收費憑證，該憑證就是發票。
作者簡介：張曉,1957年生,女,湖南人,中國社會科學院環境與發展研究中心研究員、中國社會科學院研究生院教授(北京100732)
③美國國家公園系統(或體系)包括國家公園、國家保護區、國家保留地、國家歷史公園、國家紀念地等20大類，總數超過300個。
④由于眾所周知的原因，本文不便公開調查的細節。

參考文獻：
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［3］ Martin, Stephen P. Note for Congressional Testimony on NPS Concessions［EB/OL］. http://www.doi.gov/ocl/2005/Concessions.htm, 2005-04-06.
［4］中華人民共和國自然保護區條例［A］.國家環境保護總局政策法規司.環境保護行政執法手冊［C］.北京:化學工業出版社，2004.
［5］張曉.國家風景名勝資源上市的國家利益權衡--所謂風景名勝區旅游企業股票上市的實質是國家風景名勝資源上市［J］.數量經濟與技術經濟研究，1999(10)：5-6.
［6］喜馬拉雅研究發展基金會.賀詞［A］.范麗珠.全球化下的社會變遷與非政府組織(NGO)［C］.上海:上海人民出版社，2003.
［7］江明修，鄭勝分.全球性公民社會組織發展之析探［A］.范麗珠.全球化下的社會變遷與非政府組織(NGO)［C］.上海：上海人民出版社，2003.
［8］于海.行業協會與社會中間結構［A］.范麗珠.全球化下的社會變遷與非政府組織(NGO)［C］.上海：上海人民出版社，2003.
［9］張曉.自然文化遺產的內涵和資源特殊性［A］.張曉，鄭玉歆.中國自然文化遺產資源管理［C］.北京：社會科學文獻出版社，2007.
［10］張曉.自然文化遺產地門票性質于功能辨識［A］.張曉.加強規制:中國自然文化遺產資源保護管理與利用［C］.北京：社會科學文獻出版社，2006.
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（轉自“中國園林”2006年第8期）

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