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中國的資源能否支撐加速的城市化
目前，我們國家已經不可逆地進入了城市化的加速階段。另據計算，在未來25年將有8.5億農民走進城市。如果從國家糧食安全考慮，隨著這8.5億農民進城的耕地最多是1.5億畝。按照城市郊區人均一畝地來估計，將有1.5億人通過失地后的安置區進城，而其余的7億人將通過打工的方式走進城市。 這是一個怎樣的國情！如果前面的判斷——中國已經不可逆地進入加速城市化的階段一一成立，那么未來這些就將發生在中國的大地上。 我們的資源能支撐城市化嗎？ 中國的資源能否支撐加速的城市化 如果說加速城市化是一個民族從農村向城市“搬家”的話，那么當年英國的搬家依靠的是世界的資源。從維多利亞時代英國經濟學家杰文斯的這段話“北美和俄國是我們的玉米地，芝加哥和奧德薩是我們的糧倉，加拿大和波羅的海國家是我們的木材林，澳大利亞是我們的牧羊農場”可以看出，英國作為一個島嶼國家利用的是全世界的資源支撐了她的加速城市化。 中國的城市化能不能靠環境污染的轉嫁和資源的掠奪來支撐呢？能否支撐8.5億人口搬家和1.5億畝土地的建設呢？ 我國的煤炭、石油、天然氣這些礦藏的儲量是遠低于全世界人均儲量的，而我國的人口占全世界總人口的21%，沒有一項礦藏的人均儲量能超過這個比例。2003年，中國水泥、鋼材、煤炭消耗占世界總量的百分比，分別為54%、34%、30%，這還僅僅是加速城市化剛剛起步的階段。8.5億人進城要蓋多少房子？而且他們在農村又要蓋多少房子？我們能否支撐這樣的一種資源消耗？ 在我國，目前可以說是環境無償、資源廉價。誰占用環境，誰污染環境基本上都是沒有代價的無償占用和污染。而資源，即我們初級的資源產品又是非常的便宜，使得人與自然的矛盾非常突出。連續發生的三件環境污染大事故，即松花江事件、冷水江事件和開縣天然氣主管道爆炸事件，一次又一次給我們敲響了警鐘。 全球化競爭時代的“和諧城市化” 我國是在加速城市化階段提出構建和諧社會的，能否這樣判斷：“和諧城市化”是21世紀我國的一個國家戰略？ 與世界其他發達國家如英國、法國、美國、日本相比，中國的城市化進程是最晚起步的。恩格斯和馬克思共同起草的《共產黨宣言》所依據的是恩格斯在二十歲出頭時在英國所做的一個調查——《1844年英國工人階級狀況》。恩格斯說，他已經通過這本書達到了《共產黨宣言》的那種唯物史觀。一個二十出頭的年輕人，對人類社會的全部歷史作出“都是階級斗爭的歷史”這樣激烈的判斷，從中可以看出當時的英國社會是何等的不和諧。 法國稍微滯后于英國，在1853年到1871年間，奧斯曼進行了巴黎大改造。在奧斯曼改造的第18個年頭出現了巴黎公社起義，很多歷史學家認為這之間是有必然聯系的。美國在19世紀80年代至90年代就達到了我們今天的城市化水平。那個時代，美國工人的超時工作是每天工作14到16個小時，這種超時的工作導致了“五一”大罷工。所以，歐美國家在加速城市化階段，社會并不和諧。 歐美加速城市化階段里曾出現過歐文的“新和諧村”試驗。歐文的“新和諧村”只有1000多人，占用的面積相當于今天的深圳經濟特區，300多平方公里。如此優越的人均資源，試驗結果卻是失敗的。為什么破產，有很多的原因——“一家和當時美國最完善的染坊相媲美的染坊終日無事可干，一個每周生產400磅棉紗的紡織廠和一個每周能生產60噸面的面粉廠常常停工”。因為“新和諧村”講究的是各盡所能、按需分配這種超現實的共產主義的理想，在這種理想的面前，在一個全球化競爭時代，這個“新和諧村”是沒有競爭力的。 因此，現在當我們講和諧社會的時候，一定要考慮中國加入全球化的競爭力。我國的城市化歸根結底是全球化推動的中國城市化，像布羅代爾所說，“不同的經濟世界整合成一個統一的世界經濟的過程”中間，中國加入了這個游戲。這個從1000年以前，地中海威尼斯商人開始玩的游戲，經過了500年前地理大發現，經過了英國、荷蘭、意大利、美國，一直擴展到全球這樣一個過程，中國以加入WTO的形式，進入了這場國際競爭。這場游戲的核心就是競爭。 城市化的追問 五問中國城市化 首先，我們要的是一個揮霍型的城市化還是一個節約型的城市化？中國現在是世界最大的建筑浪費國，也是世界最大的拆遷浪費國。 其次，我們要的是國家城市化還是民間參與的城市化。我們的所有地方政府官員都會認為他做的事情都是代表著人民群眾最長遠的利益，當不少人說這句話的時候，他隱含的前提就是說“我今天可以犧牲你眼前的局部的利益”。但是，如何防止出現像阿斯旺水壩，像俄羅斯集體農莊，像中國的大躍進這樣的事情？我們今天要追問，我們是要國家城市化還是民間參與的城市化！我們已經花費了30年的時間走了一條國家工業化的道路，其結果應該使我們反思，我們還要不要再走國家城市化。 再次，我們是城市人的城市化還是農民的城市化？我們今天的社會保障系統所覆蓋的多數都是城里人，我們的經濟適用房是給城里人建的，城里人甚至可以買到200平方米的經濟適用房；我們的廉租房也是給有城市戶口的人設置的。 第四，我們是富人的城市化還是窮人的城市化？城市交通中太多地考慮車行的方便，卻很少顧及步行的方便。街道越來越寬，沿街卻少有公共廁所，公交車站遠離過街天橋這樣的例子在各地屢見不鮮。 第五，我們是物的城市化還是人的城市化？現在各個城市的城中村改造政策，給出的政策都是拆遷比、容積率、減免地價優惠，而不是從就業的角度、教育的角度、衛生的角度、社保的角度考慮居住在城中村里的人。有關“人”的那些機構大都在束手旁觀，而有關“物”的那些部門，如規劃局、國土局、環保局、消防局都沖在前面。在城市發展規劃中我們往往是以物為本，以人為末！ 和諧社會，我認為最重要的應該是國家與人民之間的和諧，與農民之間的和諧。但是，當我們推進國家城市化的同時，農民是不是也同步城市化了呢？ 靠“租”發展的城市經營 這些年，我們的地方政府都在經營城市，在優化政府的資產負債結構、重組政府的收支結構。可是，現在財政的“飯量”越來越大，多數的二、三線的中小城市財政都已經入不敷出；同時，又處在加速城市化階段，大量的農民涌進城市，城市的基礎設施要建設，又要彌補欠帳。地方政府是怎么經營出城市建設的這部分錢呢？是靠租——經濟學上的“租”，就是我們說的出讓金。這樣一來，城市經營的重點是土地使用權的有償出讓，短短幾年間確實中國城市的建設面貌一新。 但是我們是否想過，這塊“租”是從哪來的呢？它昨天是農民經營的土地，今天怎么就變成公共資源了呢——是地方政府以國家的名義低價從農民手中征來的，到了開發商手里又變成了商品。土地剪刀差，就像當年的糧食統購統銷剪刀差一樣，是城市在剝奪農村。當年的糧食統購統銷剪刀差，城市從農村剪了8000個億。再簡單測算一下，未來土地剪刀差，城市將剪掉農村多少財富？ 眾所周知，農業是弱勢產業，農民是弱勢群體，農村是落后社區。但是，土地農轉城的這種發展權限在被城市政府所壟斷。如果以每畝地城市政府獲利10萬元計，未來1.5億畝農地進城，將給城市帶來15萬億的預算外收益，這15萬億相當于我們一年的GDP，相當于糧食統購統銷時代剪刀差的20倍。如果是這種城市化的話，土地剪刀差剪出來的城市化，將會使城鄉差距越來越大。 今天有1億多民工在城鄉之間流動，他們在城市創造了GDP，在城市創造了增值稅，在城市負擔了營業稅，但是城市很少對他們履行任何公共支出的責任。在教育、科研、行政、社會，存在著對城市化的集體無意識。地方政府的經濟目標是實現經濟增長，而經濟增長就要招商引資，就要固定資產投資，當把招商引資的任務完成了以后，政府的所有任務就完成了。但是，每1個億的固定資產投資，如IT制造業，在深圳必須搭配1000個流水線的工人，這些人住在哪，在地方政府的施政綱領里從來沒有一個字提及。另外，從全國理科、工科城市規劃的本科專業課程表看，我們找不到一個“三農”的“農”字。今天的理工科缺少社會科學的素養，社會科學缺少人文科學素養，是到了該彌合這種分裂的時候了。 建設和諧城市化道路 在建設和諧城市化的道路上，提出以下幾點建議： 建立適應加速城市化階段的財政稅收體制。1994年的財政稅收體制是在城市化還沒有進入加速階段的時候建立的財政稅收體制。我們今天應該建立適應加速城市化階段的財政稅收體制，應該有資源節約、環境友好的導向。比如說誰占用了多少畝的土地來建別墅，他就應該納物業稅、資源稅。現在的情況是他占有而不納稅，但是他一轉賣，增加流通就要納稅，這非常荒謬。我們應建立城鄉統籌的土地財政，規范進城的這1.5億畝土地，收益刨去投入后，政府、農民、城市的居民如何分享。 開展城市化相關的戰略研究。現在需要對產業空心化進行預警研究，巴黎郊區的騷亂給我們敲響了警鐘。比如說深圳寶安、東莞這樣的地方，就是珠江三角洲大都市區內的郊區地帶；再比如環京津地區已經出現了環河北省的貧困地帶。這是值得我們警覺和重視的問題。 把建設社會主義新農村的重點放在鄉村社會的建設。即使城市化率達到70%，中國仍然有5億人口生活在農村。我們比照一下東亞的先行國家——韓國的加速城市化進程就會發現，農民的道德、精神出現危機，這可能也是我們當前會面臨的一個重要的問題。可能我們在未來會意識到，村落的結構是非常寶貴的，千百年來傳承下來的這種社會結構具有巨大的社會價值。我們地方政府現在對失去土地的農民采取貨幣化安置，但是值得注意的是，貨幣化打散了傳統村落之后，一個完整的、有價值的村落就可能變成了一幫游民。 以土地為載體，使農民參與和分享城市化。現在失地農民的問題非常大，目前6000萬人，增長非常快，每年增長500萬人。失地農民的問題不是給錢多少的問題，給多少錢也不夠花，因為農民是不會拿錢來生錢的，他只會拿地來種糧食。所以我們應該考慮如何以土地為載體，使農民參與和分享城市化。 結 語 總之，應該研究一些在綜合推動中國城市化過程中的治理結構的戰略性問題。現在，勞動就業、社保跟農民相關；民政、社會身份跟農民相關；財政稅收跟農民相關；土地管理、城市規劃建設、教育科研都跟農民相關。但是，在目前政府部門分割的情況下，我們政府的一個完整的大腦往往被切割成20份，然后分別思考，或者有事沒人想，或者大家來想，政策疊加。 所以，在中國城市化進程中需要有一個綜合的治理結構。各個部門互為“援軍”，各個方面綜合統籌，把和諧城市化作為大家共同努力的同一個目標。如果我們仍用一個計劃經濟時代的治理結構來推進市場經濟，用一個前城市化階段的治理結構來推進城市化，那么，成堆的問題就將紛至沓來。 作者簡介：中國綜合開發研究院理事、城市經營研究中心主任研究員。中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員、中國城市經濟學會理事、中國城市科學研究會高級會員、清華大學-麻省理工學院城市思想者研修計劃首席學監、北京大學景觀設計學研究院客座教授、深圳市城市化研究會副會長、深圳市政府決策咨詢專家等職務。
編輯：royal |
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