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歐美城市屋頂綠化政策研究及啟示
業界公認，德國是世界上屋頂綠化技術最先進，屋頂綠化普及程度最高，屋頂綠化政策環境最好的國家。有關資料顯示：截止2003年，德國所有屋頂綠化率達到14%(Herman, 2003)，到2003年末，總的屋頂綠化面積接近一億平方米(Beattle, 2004)。 談到北美城市的屋頂綠化，不是因為其屋頂綠化的普及程度很高，而是因為其正處于類似我國目前的初級階段，其屋頂綠化的發展模式，對我們具有非常重要的啟迪和借鑒作用。有關資料表明：北美屋頂綠化起步于90年代的末期至21世紀初，其具有決定意義的事件是：2001年10月，美國材料檢驗協會(ASTM)正式成立了“屋頂綠化技術標準研究小組”，以研究出臺國家屋頂綠化技術標準，類似德國的FLL標準。另一方面，美國已經把屋頂綠化正式納入“美國綠色建筑評估體系”，即由美國綠色建筑協會(USGBC)頒布的LEED標準。 而在加拿大, 早在1999年就成立了目前在北美屋頂綠化領域非常有名的非贏利性組織”Green Roof for Healthy Cities North American” ，并于2002年12月由一組非常著名的園林專家編寫并正式發布了加拿大國家的“屋頂綠化技術導則”。 歐洲30多年的屋頂綠化發展歷程是歐洲各國政府、州及各個市政當局大力推行鼓勵性的屋頂綠化政策的必然結果，而北美的屋頂綠化事業的大發展也必然得益于正在制訂、或已經開始實施的鼓勵性屋頂綠化政策。 屋頂綠化政策制定的基本依據 1、屋頂綠化的公共效益 對一個國家，或者城市而言，屋頂綠化究竟能夠給納稅人帶來什么利益，是公共政策制定最初的動因。大量的研究表明：屋頂綠化主要在緩解城市熱島效應(Urban Heat Island Effect)，提高建筑的節能效益(Energy Efficiency)，減輕城市雨水處理系統的負荷(Stormwater Management)，改善城市的的景觀(Aesthetic Value)，豐富城市的物種多樣性(Urban Biodiversity)等方面給城市帶來巨大的環境效益和經濟利益。 根據美國環境保護機構與加利福尼亞州Lawrence Berkeley 國家實驗室的數據表明：在重要城市里，屋頂占了城市總面積的15％到30％。因此，屋頂不僅是一塊是未被利用的巨大空間資源，同時也是對城市環境，特別是對城市熱島效應產生重大影響的根源。 在任何一個大中型城市，如果我們以建成區500平方公里推算，取20%的比例，其屋頂總面積約為100平方公里，如果該城市的綠化率達到30%或以上的話，則差不多有相當于建成區綠地面積一樣大的裸露屋面在炎熱的夏季吸收著巨大的太陽能，并轉化為熱能散發到空氣中，加劇著城市的熱島效應。據加拿大“多倫多屋頂綠化研究團體”的一項研究表明（Gutteridge，2003）：如果多倫多市屋頂面積有6%（650萬平方米）被綠化，其直接的效益是： ——熱島效應降低1-2℃ ——直接來自建筑屋的溫室氣體排放每年減少1.56兆噸，間接由于熱島效應的減少而少排放的溫室氣體每年少0.56兆噸。 ——減少灰霾天氣5-10% ——通過植物吸附灰塵每年30噸 ——每年通過屋頂截留雨水360萬噸 ——創造了650萬平方米公共的和私人的綠色空間 而東京的研究材料表明（Trautlein，2003）：東京市在上個世紀年平均溫度上升了3℃，如果東京城市的一半屋頂被綠化，夏季的最高日溫可以下降0.84℃，每天節省的空調費達100萬美元。因為降溫而導致的城市空氣質量的改善，其環境效益則是不可估量的。 至于其他的公共效益，其他專家已經做了大量的宣示，在此不一一屢述。正是其巨大的公共環境效益構成了屋頂綠化政策制定的理論依據。 2、屋頂綠化的問題所在 屋頂綠化首要的一個問題就是成本昂貴的問題。成本問題是屋頂綠化之所以在歐洲，特別是德國大規模推廣了近20年，而北美和亞洲國家才起步的一個重要原因。但是，對于成本問題認識上的一個很大誤區就是：多數人認為屋頂綠化屬于奢侈品，而這樣的認識是源于他們不了解重型（Intensive）屋頂綠化和輕型(Extensive)屋頂綠化的區別。而輕型屋頂綠化的成本跟前者比，有成倍的降低。在建筑屋頂的成本構成中輕型屋頂綠化的成本只占非常小的比例。有研究顯示，德國屋頂綠化有80%是輕型的。一組美國研究人員就發現，美國城市之所以屋頂綠化推廣程度非常低，是因為美國很難找到輕型屋頂綠化的樣板。 屋頂綠化政策類型分析 屋頂綠化政策在歐洲國家已經有幾十年的歷史，初步劃分為四種類型： 直接的財政鼓勵 間接的財政鼓勵 強制生態的生態補償法規 城市規劃（發展）法 1、直接的財政鼓勵政策 在德國，直接的財政補貼直接發放到建造屋頂綠化的業主手中，而補貼的額度根據實施屋頂綠化的目的和類型而變化，比如，重型屋頂綠化的補貼就高很多，就是因為這種類型比輕型屋頂綠化具有更高的公眾效益。當然，本身的建造成本也高很多。一般的補貼方式是：按面積每平方米補貼3-10歐元，或者按建造費用的10-50%給予補貼。補貼的發放一般都有最低要求，比如，屋頂綠化最小的基質厚度、最低使用年限等。德國最著名的補貼項目是北巴伐利亞州的“生態與可持續水資源管理獎勵項目”。該項目的主要目標就是改善水質。 而時間最久的一個項目是1983年開始于柏林的“庭院綠化項目”，該項目旨在改善城區氣候，提高居民的生活品質，同時改善城市景觀質量。每平方米的補貼在19歐元，至1997年共14年間市政當局總共投入了1650萬歐元。 而在北美，只有少數幾個城市，比如波特蘭、西雅圖、芝加哥、多倫多以及環巴爾帝摩—華盛頓地區的幾個城市有直接的屋頂綠化鼓勵政策。波特蘭市是全美“綠色建筑”和屋頂綠化推行的先導者。早在2002年7月，波特蘭市可持續發展辦公室“OSD”就發布了全美第一個地方性“LEED”評估系統。接著于2003年出臺了一個“屋頂綠化技術導則”（How To’s），與加拿大多倫多市的“導則”差不多同一個時期出臺。 同時有兩項政府規定出臺以促進屋頂綠化的推廣，還有一項正在制定當中。措施之一是：所有建筑項目，其非透性屋頂面積在46平方米以上的，必須安裝雨水截留和流量控制裝置，而屋頂綠化是其中的選項之一；措施之二是：當新建筑的屋頂綠化率達到至少60%的時候，給予容積率獎勵。 正在制定的第三項措施是：給有屋頂綠化的業主減免征收的“屋面雨水費”，該項政策從2006年7月開始實施。該措施依照當局制定的“清潔河流項目”而制定。 而2005年的6月，上述政策有了進一步的變化：新發布的“波特蘭市綠色建筑政策”規定： 1）所有新的政府機構建筑必須有70%的屋頂綠化面積，而未綠化的屋面必安裝裝高反射率的屋面材料（具有星級認證）。 2）所有政府建筑必須有屋頂綠化，在未綠化部分安裝高反射率屋面材料（具有星級認證）。 直接的財政鼓勵政策的幾個適用范圍是： 1）非強迫性措施 2）政策的目標可以是多樣的 3）該政策一般在特定的區域使用，比如，城市的老建成區，舊有建筑比例比較高的情形 4）鼓勵的金額按其對公眾的效益而確定 直接財政鼓勵政策的最大限制就是，對市政當局的財力是個考驗，所以，在前東德地區，很少實施這一政策。 2、間接的財政政策 間接的財政政策一般涉及到廢水處理費用的分別征收，即家庭廢水排放與雨水排放分別按自來水消費量和非透性屋面的面積分別征收。而傳統的做法是，這兩項廢水混合征收，而計費標準就是家庭自來水消耗量。根據德國FBB2004年的調查：約有50%的德國城市已經實施了這項分別計費政策，而雨水費的減免率多在50%的水準。而該機構的研究同樣指出：這項間接的鼓勵政策，在德國被認為是最成功，也是最公平的一項政策。 雨水費減免政策的最大的特點是： 1）目標非常明確，就是保護水資源，減輕城市廢水處理系統的壓力。 2）與直接的、一次性的補貼政策比，它是長期性措施。所以，對整個屋頂綠化的長期推廣和維護具有決定性意義。 3）與強制性的政策比，對業主而言，完全是利益驅動，比較具有親和性，推行起來也比較好操作。 4）政策適用于新建筑，也適合老建筑。 3、生態補償政策 生態補償政策的基礎是，隨著城市化的進程加快，每日有大量的城市綠色空間被建筑物所占據，必須以各種形式對失去的自然空間給予補償。在德國，FBB1997年的統計是，全德國每天有70公頃的土地被開發。因此，在德國建筑法、自然保護法等有關法律出臺了所謂“干預規程（Interwention Rule）”，這是一個土地利用和規劃的決策審批程序。這個程序的第一步就是要確認一個建設項目是否構成了對“自然或自然景觀的干預”，然后根據其“干預”的程度決定該項目是否可以避免、替換，如果不能避免的話，采取的補償措施是什么。而屋頂綠化是被看作一種生態補償手段。這種補償措施被納入當地政府的城市規劃法里，其法理依據是：聯邦自然環境保護法，或者聯邦建筑法。德國的FLL規范對屋頂綠化作為生態補償措施的起碼要求有詳盡的規定。 該政策是強制性的，目標非常明確，就是彌補失去的自然的綠色空間。但是，這種補償作用的長期性，穩定性還有待進一步研究。 4、納入城市發展規范 鼓勵性政策的作用一般會有自身的局限，因此，在某些情形下，強制性的法律和規范的制定是必須的。把屋頂綠化納入城市發展的規范中也是一種增加屋頂綠化的重要措施之一。其政策目標通常是多樣的，比如減少非透性屋面的面積、改善水質、生態補償等。通常這種規范與鼓勵政策一同構成一個城市的屋頂綠化政策的基穿在歐美，有些國家根據城市的土地利用法制定了對發展商的“容積率鼓勵規范”，就是把屋頂綠化作為對高密度建筑空間的一種綠化補償政策。 該項政策尤其對城市的新發展區域適用。在德國的某些城市，規定所有的公用機構的平屋頂必須安裝屋頂花園，以對私人業主起示范作用。但是，這項規范明顯不適合在現存的舊建筑。 5、其他非政策手段 這些手段包括通過媒體廣泛宣傳屋頂綠化的公益效益、召開學術研討會、在政府建筑上建立屋頂綠化的樣板、開展屋頂綠化設計和優秀工程評選等方式。在技術領域，最重要的事情就是要建立一套對屋頂綠化運營成效的評估系統，特別是長期的評估系統，以確認其對環境的公共效益是否穩定，進而促進政府的決策部門和大眾認識屋頂綠化的價值，并積極投資屋頂綠化項目。在德國，最著名的評估系統就是FLL系統。 幾點有益啟示和政策建議 通過對歐美國家屋頂綠化政策研究，所得到的幾點有益啟示就是： 1、必須首先提高大眾對屋頂綠化公共效益的認識，而認識的提高，必須通過持續的科學研究資料的積累。 2、屋頂綠化作為可持續發展手段的一部分，它跟國家的環保政策、有效利用能源政策、建筑法規、城市規劃法等具有非常緊密的聯系。因此，屋頂綠化在歐美國家都具有非常堅實的法律基穿在良好的法律框價下，屋頂綠化事業才有可能得到良性的發展。 3、屋頂綠化也是一項專業性非常強的新興行業，在歐洲，已經形成了一個專門的產業部門。而一個產業部門的建立、成熟與發展壯大，始終離不開行業標準與規范的建立與嚴格的執行。德國近30年的發展歷史已經充分證明：FLL標準對德國屋頂綠化的發展是具有決定意義的。北美的情形，也正在朝著這個正確的方向邁進。 對歐美城市屋頂綠化政策進行的一些有益探索和研究，并結合國內的實際，現提出如下建議供有關決策部門參考： 1、政府應該大力支持建立屋頂綠化研究隊伍，著重研究在適當的生物氣候條件下，屋頂綠化對改善城市生態、減輕城市熱島效應、建筑節能等方面的效益，這是政府制定屋頂綠化政策的前提和基穿政府是否值得投資，投資力度多大比較合適，都有賴于這些基礎數據的取得。 2、根據歐美屋頂綠化發展經驗，積極研究實施屋頂綠化的法律框架，以及非常明確的政策目標。并根據地方自身的經濟發展條件和生物氣候環境，制定屋頂綠化政策類型和具體的實施細節。歐美屋頂綠化發展經驗表明：只有在良好的法律框架下，屋頂綠化才有可持續發展的基穿 3、把屋頂綠化事業當作一項產業來看待，積極研究適合地方的屋頂綠化成套技術，產品規范，施工及監理規章。出臺屋頂綠化的技術導則，象德國的FLL標準、美國的LEED標準、北京的地方標準《屋頂綠化規范》，成都的《成都市屋頂綠化及垂直綠化技術導則》天津的《天津市屋頂綠化技術規程》等。 4、建議成立跨部門的工作小組，統籌屋頂綠化工作的政策、技術、規范等方面的研究工作。 總之，屋頂綠化是全球可持續發展的一個重要手段，是解決各大城市面臨的環境惡化問題的重要措施，值得大力推廣。
編輯：Aggie |
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