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深圳環(huán)保新條例體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神
《條例》將更好地保護深圳的碧海藍天。本報記者 丁慶林 攝
2009年7月，深圳市第四屆人民代表大會常務委員會根據(jù)新形勢下深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護工作發(fā)展的客觀需求，以科學發(fā)展觀為指導，以生態(tài)文明建設為目標，以資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設為方向，結合國際上最新的環(huán)境保護思想，秉承綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念，對《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》）作了修訂。修訂后的《條例》將于2010年1月1日起施行。作為一個環(huán)境法律人，一個長期從事環(huán)境法學教學和研究的專業(yè)人員，我認為《條例》的修訂非常成功，它再次體現(xiàn)了深圳人民銳意改革，勇于創(chuàng)新的精神。它不僅預示著深圳經(jīng)濟特區(qū)的環(huán)境保護工作將再上一個新臺階，而且為《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修改做了有益的探索，積累了寶貴經(jīng)驗。 本次《條例》的修改，從立法的角度來看，有七大亮點： 立法體例上有顯著變化 原《條例》在立法體例上采用的是環(huán)保監(jiān)管工作體例，即以環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的要求作為《條例》內(nèi)容框架結構的基礎。而修訂后的《條例》，在《條例》的框架結構上則是以環(huán)境法律關系基本主體的權利和義務規(guī)定為建構框架的基礎。這在我國目前國家層面或地方的環(huán)境立法中都是少見的，無疑是一種探索和創(chuàng)新。 立法理念上有新的發(fā)展 首先，在立法目的上，原《條例》關于立法目的的表述為：“促進環(huán)境保護和經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展”，現(xiàn)《條例》則將立法目的表述為“促進經(jīng)濟社會和環(huán)境全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展”。寥寥數(shù)字的變化，卻反映了立法理念的進步。其次，從過去單一的規(guī)定企業(yè)的環(huán)境保護責任轉變?yōu)槿嬉?guī)定政府、企業(yè)和公民個人在環(huán)境保護方面的責任。再次，在法律的調整方法上，變過去的單向管制為現(xiàn)在的經(jīng)濟刺激、多方協(xié)商和行政管制相結合的多元復合方式。這不能不說是立法理念上的發(fā)展。 確立了環(huán)境優(yōu)先原則 《條例》第三條規(guī)定：“城市發(fā)展應當遵循環(huán)境優(yōu)先原則。”所謂環(huán)境優(yōu)先，是指通過堅持環(huán)境容量對人類經(jīng)濟總體規(guī)模的限制性、堅持區(qū)域經(jīng)濟活動與地方生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調一致的必要性、堅持經(jīng)濟決策對生態(tài)環(huán)境考慮的優(yōu)先性三個準則，使經(jīng)濟活動基于人類的基本需要和生態(tài)協(xié)調發(fā)展的方式來保護自然生態(tài)發(fā)展的可持續(xù)性。 將環(huán)境優(yōu)先確定為城市發(fā)展應當嚴格遵循的一項法律原則，是深圳經(jīng)濟特區(qū)建設堅持科學發(fā)展觀的最好說明，是踐行國家生態(tài)文明建設的實際行動。深圳市做出此規(guī)定是一種明智的選擇。它是深圳經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有力保障。 創(chuàng)設了新的環(huán)境法律制度 《條例》的另一大亮點是設立了一些被國外環(huán)境法制實踐所證明了的行之有效的新的環(huán)境法律制度，主要有“政策環(huán)境影響評價制度”和“按日計罰制度”。目前我國的環(huán)境影響評價立法只是規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評和建設項目的環(huán)評，政策和法律草案暫未納入環(huán)境影響評價的對象范圍。而國外早就建立了對政策和法律草案的環(huán)境影響評價制度。因為，一項不當?shù)恼呋蛄⒎▽Νh(huán)境造成的損害，可能大大超過某項規(guī)劃或某個建設項目對環(huán)境造成的不良影響。因此，國外歷來重視對政府政策和國家或地方法律草案的環(huán)境影響評價。我國因各種原因目前并未規(guī)定對政策和法律草案進行環(huán)境影響評價。 現(xiàn)《條例》第十一條第一款明確規(guī)定：“實行政策環(huán)境影響評價制度。法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實施后可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的，起草單位在起草時應當組織進行環(huán)境影響評價，并形成政策環(huán)境影響評價說明書”。此條規(guī)定的“政策環(huán)境影響評價”，其實已包括了對法規(guī)草案的環(huán)境影響評價。 《條例》規(guī)定實行政策環(huán)境影響評價制度，開了我國對政府政策和法律、法規(guī)草案進行環(huán)境影響評價的先河，同時也為我國修訂《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》提供了可資借鑒或參考的經(jīng)驗。 “按日計罰制度”又稱“按日處罰制度”，是指對持續(xù)性的環(huán)境違法行為實施按日連續(xù)處罰。這一制度在國外許多國家和我國香港及臺灣地區(qū)的有關立法中均有規(guī)定。我國在修改《中華人民共和國水污染防治法》時也曾在修改草案中設計過這一制度，后因某些原因未被采納。深圳《條例》對這一制度的規(guī)定，無疑也是一個創(chuàng)舉，從某種角度來看，它能較好地解決環(huán)境保護領域里“違法成本低、守法成本高”的問題。 明確政府的環(huán)境保護責任 《條例》以專章（第二章）的形式對政府的環(huán)境責任作了明確、具體的規(guī)定。首先明確規(guī)定深圳市政府對深圳市的環(huán)境質量負責，應采取措施，持續(xù)改善深圳的整體環(huán)境質量。其次，要求上級政府對下級政府有關部門負責人的環(huán)境保護實績進行年度考核，考核結果向社會公布，并作為被考核人任職以及對其進行獎懲的重要依據(jù)。 我國以往的環(huán)境立法片面地強調企業(yè)的污染防治義務，而忽視了政府在環(huán)境保護方面的責任。其實，就現(xiàn)代國家而言，環(huán)境保護是現(xiàn)代國家政府的一項基本管理職能或責任。國內(nèi)外環(huán)境保護的實踐證明，政府能否合理厘定和充分履行政府的環(huán)境責任，直接決定著環(huán)境保護事業(yè)的成敗。倘若政府的環(huán)境責任缺位，那么環(huán)境保護是難以實有成效的。 為了保證政府的環(huán)境責任落實到位，《條例》中還設置了一個完整的政府責任體系（其中包括七大基本責任），以保證政府的環(huán)境責任真正得到具體落實。政府不履行或不適當履行環(huán)境責任的，將應承擔不良的法律后果。 明確公民環(huán)境權利和義務 我歷來主張，公民個人的環(huán)境權利問題是現(xiàn)代環(huán)境法的核心問題。確認公民個人的環(huán)境權利既是現(xiàn)代環(huán)境法治的要求，也是環(huán)境立法本身的要求。新修訂的《條例》較為系統(tǒng)地確認了公民的四項基本環(huán)境權利：一是在良好環(huán)境中生存的權利；二是獲得環(huán)境信息的權利；三是參與環(huán)境監(jiān)督管理的權利；四是在受到環(huán)境侵權損害時得到賠償?shù)臋嗬Ｍ瑫r，也規(guī)定了公民保護環(huán)境的義務。 另外，《條例》明確了環(huán)境保護社會團體的法律地位，并為其設定了三項基本環(huán)境權利，即參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督管理、維護公民的環(huán)境權益和宣傳環(huán)境保護的科學知識。 強化了環(huán)境監(jiān)督管理措施 地方環(huán)境立法應突出兩個特點，一要管用，二要好用。換言之，地方立法既要結合本地方的實際情況，能解決本地方的實際問題，又要有具體的措施或“抓手”。現(xiàn)《條例》正好突出了這兩個特點，創(chuàng)新思路，規(guī)定了一系列強化環(huán)境監(jiān)督管理的措施：一是建立“以污染物排放總量控制為核心，許可證管理為主線”的環(huán)境監(jiān)督管理體系，二是創(chuàng)新了查封扣押制度，將居民反映強烈的“在夜間或中午違法進行建筑施工等產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染作業(yè)，并拒不改正者”的施工設施，以及對環(huán)境威脅巨大的“未領取排污許可證排放污染物的，或者排污許可證被依法吊銷后仍然繼續(xù)排放污染物的”列入查封扣押范圍，并細化了查封扣押的程序，以充分保障管理相對人的合法權益，增加執(zhí)法的可操作性。三是增設企業(yè)信息強制公開制度。對環(huán)保部門認定的造成嚴重環(huán)境污染的排污企業(yè)，強制其每季度在其所在地主要媒體、相鄰社區(qū)以及敏感點如實公布其污染物排放情況及所采措的環(huán)境保護措施等環(huán)境信息，并將向社會公布的情況報環(huán)保部門備案。四是創(chuàng)新行政代執(zhí)行制度，即針對環(huán)境污染事故、非事故型污染事件的應急，在當事人無能力治理或減輕、消除污染的情況下，明確要求有關部門可以指定有治理能力的單位代為治理，治理費用由責任人承擔。 上述措施的制定和執(zhí)行無疑將給深圳帶來一個環(huán)境保護的新局面。我們期待著深圳人在環(huán)境保護領域，在環(huán)境法治領域帶給我們一個又一個的驚喜。 （作者系武漢大學環(huán)境法研究所所長）
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