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    日本、韓國所有重大國土資源管理工作，都是首先從制定有關(guān)法律開始，以法制來約束和指導(dǎo)管理工作。這些國家對法制建設(shè)高度重視，根據(jù)不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期對土地資源管理工作的需要，不斷出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)，并逐步形成了系列化、完整化的土地管理法律制度。日本、韓國土地管理法律制度中值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)很多，概括起來，主要有以下幾個(gè)方面。

　　土地立法完善

　　國土管理問題十分復(fù)雜，沒有一項(xiàng)法律能夠包羅萬象，面面俱到。因此，日本、韓國制定的有關(guān)土地管理的法律法規(guī)很多。尤其是日本，其國土管理法律數(shù)量之多、范圍之廣、要求之明確，為世界各國所公認(rèn)。日本土地立法具有以下幾個(gè)基本特征：

　　（1）國家基本法規(guī)數(shù)量多、涉及范圍廣。日本由國家頒布的國土管理方面的基本法律達(dá)40多部。國土管理各領(lǐng)域的全國性法律，非常繁多，十分完善，構(gòu)成縱橫交錯(cuò)、系統(tǒng)完善的土地資源管理法律體系。

　　（2）附屬法律、規(guī)定多。日本在制定法律時(shí)，為了使法律含義更清楚并便于實(shí)施，通常在每項(xiàng)法律之后，都附有施行令、施行規(guī)則以及解釋立法條文的規(guī)定等。

　　（3）每項(xiàng)法律法規(guī)條文具體、細(xì)致、針對性強(qiáng)。如日本為限制對土地的破壞，在《城市規(guī)劃法施行令》第二十八條中明文規(guī)定：“挖取土方或堆積土方的深度（高度）超過一米、面積超過一千平方米時(shí)，對該挖取或堆積了土方的部分必須采取表土復(fù)原、遷土、土壤改良等措施”。此項(xiàng)法律條文具體、細(xì)致、目的明確、針對性強(qiáng)，因而可操作性很強(qiáng)，執(zhí)行過程中很少因法律的模棱兩可問題而引起爭議。

　　（4）對法律不斷進(jìn)行修改和完善。日本法律制定后不是一成不變，而是隨時(shí)間推移和條件變化，經(jīng)常對法律的內(nèi)容進(jìn)行修改，使其適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

　　土地執(zhí)法嚴(yán)明

　　日本、韓國經(jīng)驗(yàn)表明，為了保護(hù)珍貴的國土資源，就必須依法進(jìn)行嚴(yán)格的管理，將所有國土資源的利用活動(dòng)都置于嚴(yán)格的法律規(guī)定和系統(tǒng)監(jiān)督之下，只有這樣，才能體現(xiàn)強(qiáng)有力的法律制約效果。其土地執(zhí)法中突出的特點(diǎn)有以下兩個(gè)：

　　（1）法律面前人人平等。在日本有關(guān)國土管理法律法規(guī)的制定、頒布和實(shí)施都是全國統(tǒng)一的，無論國土管理部門、國土管理相關(guān)部門，還是土地所有者和使用者，都必須遵守。這種公正、獨(dú)立的土地執(zhí)法體系成為國土資源管理法律法規(guī)得以貫徹的根本保障。

　　（2）制裁嚴(yán)厲。日本、韓國對土地違法行為者，以行政、經(jīng)濟(jì)和刑罰等多種手段相結(jié)合的方式進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。如日本制定的《國土調(diào)查法》和《國土利用計(jì)劃法》中規(guī)定：未得到許可簽訂土地買賣合同者，判處3年以下徒刑或百萬日元以下的罰款；不提出申請簽訂土地買賣合同者，判處6個(gè)月以下徒刑或30萬日元以下的罰款等等。這些嚴(yán)厲的制裁措施，大大減少了國土資源管理的中的違法行為，提高了國土資源管理的效力，保證了國土資源的有序開發(fā)和合理利用。

　　嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地

　　日本和韓國的可耕地資源都很少，大規(guī)模的城市和工業(yè)建設(shè)必不可少地又要擠占農(nóng)地。因此，兩國政府不斷制定各種法律以保護(hù)農(nóng)地。

　　（1）農(nóng)地保護(hù)立法完善。日本除《國土利用計(jì)劃法》中明確劃定農(nóng)業(yè)地域并加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)外，其他涉及農(nóng)地保護(hù)的重要法律法規(guī)還有：以實(shí)施“農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可制”為主的《農(nóng)地法》；具體規(guī)定了農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可條件的《農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可標(biāo)準(zhǔn)制定辦法》等。韓國農(nóng)地保護(hù)方面的立法也很多，有《農(nóng)地法》、《農(nóng)地改革法》等。

　　（2）農(nóng)地利用審批嚴(yán)格，違法行為制裁嚴(yán)厲。如日本1952年頒布的《農(nóng)地法》第四條規(guī)定，農(nóng)地所有者將自己的農(nóng)地改變用途或轉(zhuǎn)賣他人，超過2公頃的由國家農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準(zhǔn)；2公頃以下的由都道府縣知事批準(zhǔn)。《農(nóng)地法》第92條又規(guī)定，不經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用農(nóng)地的，處3年以下有期徒刑和100萬日元以下的罰金。韓國為了有效保護(hù)農(nóng)地，規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地必須先取得中央政府主管部門長官簽發(fā)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可證后方可轉(zhuǎn)用農(nóng)地，并且規(guī)定了宅基地上限度。同時(shí)在《農(nóng)地?cái)U(kuò)大開發(fā)促進(jìn)法》中規(guī)定，未經(jīng)許可轉(zhuǎn)用開發(fā)的農(nóng)地，處5年以下徒刑或處1000萬元以下罰金，或兩者并罰。

　　強(qiáng)力抑制土地投機(jī)

　　日本和韓國面積狹小，土地問題直接影響到政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此這兩個(gè)國家對土地投機(jī)問題都非常重視，制定了各種法律法規(guī)，并由此形成了地價(jià)公示制度、土地交易規(guī)制制度、土地利用計(jì)劃制度、土地租稅制度、土地登記制度等各種法律制度，從方方面面想方設(shè)法來阻止土地的投機(jī)行為。如在全國公布法令，凍結(jié)土地市場，停止價(jià)格浮動(dòng)；對房地產(chǎn)市場做出規(guī)定，提出建立標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評估體系；實(shí)行房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人許可證制度；增加不動(dòng)產(chǎn)交易所得稅和土地閑置稅；建立國家土地開發(fā)公司，以擴(kuò)展公共事業(yè)用地?cái)?shù)量；建立土地開發(fā)銀行；實(shí)施“綜合土地稅”，征收土地增值稅；頒布《宅地所有上限法》；實(shí)行土地買賣實(shí)名制等。這些措施雖然手段不同，但其根本目的在于防止土地投機(jī)。

　　重視資源和環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)土地的可持續(xù)利用

　　戰(zhàn)后的日本在強(qiáng)調(diào)充分開發(fā)國土資源的同時(shí)，也注重對資源和環(huán)境的保護(hù)。這種認(rèn)識自1974年制定《國土利用計(jì)劃法》開始，得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。日本的森林面積占全國總面積的66.7%，成為世界上森林覆蓋率最高的國家之一。韓國第四次《國土綜合開發(fā)規(guī)劃（2000—2020年）》也突出強(qiáng)調(diào)了資源和環(huán)境的保護(hù)問題。該計(jì)劃重點(diǎn)有四個(gè)，其中第二點(diǎn)是環(huán)境保護(hù)問題，第四點(diǎn)是自然災(zāi)害防護(hù)問題。該規(guī)劃將資源和環(huán)境的保護(hù)放在了至關(guān)重要的位置，以此保證國土資源可持續(xù)利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。　　日本韓國國土管理法律制度中有許多成功的經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，但是他們的成功經(jīng)驗(yàn)中有許多是用高額的代價(jià)換來的。我們必須認(rèn)真研究，避免重蹈其覆轍，以免再“交學(xué)費(fèi)”。

　　關(guān)于公示地價(jià)管理問題

　　日本自《土地基本法》頒布后，開始實(shí)施公示地價(jià)制度。但這一制度的實(shí)施，也走過了一段彎路。日本開始的公示地價(jià)，由建設(shè)省、大藏省稅務(wù)局、國土廳、自治省等四個(gè)政府機(jī)關(guān)各自公布其標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)。由于政出多門，一地四價(jià)，不但起不到穩(wěn)定地價(jià)的作用，反倒給土地投機(jī)者造成鉆空子的機(jī)會(huì)。韓國也同樣，政府開始實(shí)行的公示地價(jià)由基準(zhǔn)地價(jià)（過去的建設(shè)部公布）、課稅標(biāo)準(zhǔn)（過去的內(nèi)務(wù)部公布）、基準(zhǔn)時(shí)價(jià)（國稅廳公布）、土地時(shí)價(jià)（過去的財(cái)務(wù)部公布）等構(gòu)成，花樣繁多。因其相互之間標(biāo)準(zhǔn)不一，帶來了公示地價(jià)的混亂和公眾對其的不信任。后來日本將公示地價(jià)統(tǒng)一歸為國土廳管，韓國也規(guī)定統(tǒng)一由建設(shè)部來公布公示地價(jià)，由此消除了公示地價(jià)中政出多門的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了地價(jià)調(diào)查體系的一元化領(lǐng)導(dǎo)，并由此提高了公示地價(jià)其課稅功能的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)了公示地價(jià)制度設(shè)立的初衷。

　　關(guān)于土地交易規(guī)制問題

　　日本韓國土地的主要問題是地價(jià)的飛漲與隨之而來的投機(jī)問題。為了防止這種問題的出現(xiàn)，兩國皆采用了土地交易規(guī)制制度。但在具體實(shí)踐中，兩國政府也充分認(rèn)識到，土地交易規(guī)制制度，只能作為應(yīng)急避難而采取的政策。為了糾正地價(jià)異常的狀況，必須著手處理土地需求與供給的關(guān)系。如果在需求供給方面不采取根本有效的對策，僅采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)性對策，那么不但問題得不到解決，相反甚至?xí)�有進(jìn)一步惡化的危險(xiǎn)。投機(jī)分子會(huì)通過各種地下黑市交易進(jìn)行投機(jī)，從而致使公開化的投機(jī)潛入底下秘密進(jìn)行。由此可見，土地交易管制這種對地價(jià)的直接性統(tǒng)治手段，在日本、韓國以自由交易為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)中，是政府不得已而為之的制度。

　　關(guān)于國土規(guī)劃中的問題

　　日本戰(zhàn)后國土規(guī)劃工作雖取得了顯著成效，但也存在不少問題。如：國土開發(fā)方式的選擇出現(xiàn)過明顯的失誤，過分重視生產(chǎn)，過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模，致使農(nóng)地等重要資源過度消耗，使糧食等生活必需品和戰(zhàn)略物質(zhì)的對外依存度增大；國土開發(fā)規(guī)劃忽視了環(huán)境保護(hù)，在環(huán)境問題上走過了一條先污染破壞、后治理的路子等等。

　　韓國國土規(guī)劃立法中也存在不少問題，突出的一點(diǎn)是需要對現(xiàn)有的規(guī)劃法律進(jìn)行補(bǔ)充和完善。如目前現(xiàn)有的與都市開發(fā)相關(guān)的法律主要是《國土利用管理法》和《城市規(guī)劃法》。這兩個(gè)法彼此之間聯(lián)系不夠緊密，不適用于大規(guī)模的新都市開發(fā)。此外這兩個(gè)法中對于開發(fā)的主體、開發(fā)順序等，都沒有明確的規(guī)定。因此韓國有關(guān)城市規(guī)劃開發(fā)的法制，亟待完善并且有必要一元化。

　　關(guān)于防止城市擴(kuò)張的問題

　　日本、韓國早就采用了劃分不同地域的辦法來限制城市擴(kuò)張，但開始的收效都不大。如日本東京在1955年就提出了首都圈構(gòu)想方案，預(yù)定距市中心50公里半徑圈內(nèi)，區(qū)分為內(nèi)部市區(qū)、近郊地帶、周邊地帶3個(gè)區(qū)域，用建設(shè)綠帶和衛(wèi)星城鎮(zhèn)的辦法防止首都過度擴(kuò)大。由于地方政府和土地所有者們的強(qiáng)烈反抗，構(gòu)想方案未能實(shí)現(xiàn)。日本政府由此對政策進(jìn)行反思，進(jìn)而意識到要防止城市無限制擴(kuò)張必須走城市再開發(fā)的道路。于是在1954年公布的《土地區(qū)劃整理法》的基礎(chǔ)上，又出臺一系列的法律、法規(guī)如1960年公布《住宅地區(qū)改良法》，1974年公布《國土利用計(jì)劃法》等。1989年的《土地基本法》的出臺，更加表明了日本政府下決心限制土地私有權(quán)的濫用，向土地社會(huì)化的方向前進(jìn)。在以上完備法律制度保障下，日本城市再開發(fā)取得了巨大成就，大規(guī)模的高層建筑群拔地而起，城市土地得到了集約利用，城市擴(kuò)張得到很大程度的遏制。

　　關(guān)于土地租稅問題

　　關(guān)于土地租稅，日本和韓國公布的法律法規(guī)很多，并依據(jù)法律法規(guī)建立了各種土地租稅管理制度，形成了土地租稅法規(guī)體系。但具體執(zhí)行過程中仍出現(xiàn)不少問題。在韓國，一方面，其土地租稅制度抑制投機(jī)的功能很強(qiáng)，如土地租稅中的課稅對象被區(qū)分為投機(jī)用、實(shí)際需要用、業(yè)務(wù)用及非業(yè)務(wù)用不動(dòng)產(chǎn)，并因此而采取不同的課稅標(biāo)準(zhǔn)。如此復(fù)雜的租稅體系加上行政效力的不足，使得土地租稅的政策目標(biāo)往往是難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，韓國對于企業(yè)非業(yè)務(wù)用不動(dòng)產(chǎn)的取得的規(guī)定，在《法人稅法》等各種稅法以及關(guān)于工業(yè)配置與工廠設(shè)立的相關(guān)法律中都有規(guī)定，而這些規(guī)定互相重復(fù)，其準(zhǔn)則也有相背之處，因此執(zhí)行過程中產(chǎn)生許多矛盾；此外，韓國的土地稅制因過度強(qiáng)調(diào)抑制非業(yè)務(wù)用土地保有的層面，忽略了企業(yè)長期性土地投資的必要性，阻礙企業(yè)事前有計(jì)劃的土地買入或?yàn)閿U(kuò)大投資做準(zhǔn)備的可能性，進(jìn)而成為企業(yè)活動(dòng)的障礙。日本和韓國土地租稅法規(guī)體系看似很完備，但執(zhí)行起來都存在不少難以解決的問題，如怎樣才能做到稅負(fù)公平、不發(fā)生畸重畸輕的現(xiàn)象？對于納稅對象、納稅范圍如何才能做出正確判斷和正確的定量？如果能使土地租稅制度既抑制投機(jī)、又不致影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展等？這是兩國土地租稅制度改革中面臨的共同課題。

　　日本韓國國土管理法律制度中有許多成功的經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，但是他們的成功經(jīng)驗(yàn)中有許多是用高額的代價(jià)換來的。我們必須認(rèn)真研究，避免重蹈其覆轍，以免再“交學(xué)費(fèi)”。